Прав и свобод граждан в исполгительной власти

Органы исполнительной власти оказывают также содействие гражданам  в реализации их конкретных субъективных прав и осуществляют их охрану

Следует отметить, что в  процессе реализации своих прав и  свобод гражданин чаще всего соприкасается именно с органами исполнительной власти. Вот почему законодательное регулирование прав и свобод индивида, а также непосредственное действие конституционных положений не снимают необходимости дальнейшей конкретизации в правовых актах органов исполнительной власти норм Конституции и законов, касающихся прав личности. В этой связи защита прав и свобод граждан в сфере государственного управления требует не только четкого правового закрепления статуса гражданина, но и соответствующих обязанностей органов исполнительной власти по его реализации и обеспечению, установление реальной ответственности государственных служащих за нарушение прав и свобод индивида. Так, например, закрепленному в ст. 33 Конституции РФ праву граждан на обращение корреспондирует соответствующая обязанность органов государственной власти, местного самоуправления принять, зарегистрировать, рассмотреть в срок обращение гражданина, а в случае необходимости переслать его в нужную инстанцию, вынести обоснованное решение.

В свое время была высказана  позиция некоторых авторов, смысл  которой сводился к необходимости  освободить государственный аппарат  от «несвойственного ему разрешения жалоб граждан, что позволит сосредоточить усилие аппарата на других проблемах». Такая точка зрения не может быть приоритетной. Защита прав человека и гражданина — обязанность всех без исключения органов государственной власти и их должностных лиц. Каждый из этих органов в соответствии со своим юридическим статусом обязан не только обеспечивать, но и осуществлять защиту прав и свобод личности в соответствии с Конституцией страны, опираясь на нормы международно-правовых актов, действующее законодательство. Без контакта с населением органы власти во многом потеряли бы возможность защищать пенсионные, трудовые и иные права граждан. Обращения граждан являются одной из постоянных форм обратной связи, помогающей государственной администрации выполнять правообеспечивающие и правозащитные функции. Если же орган исполнительной власти или его должностное лицо не выполняют своих обязанностей и нарушают права и свободы личности, гражданин должен иметь реальную возможность использовать различные правовые механизмы защиты. Несмотря на то что судебный способ защиты прав и свобод граждан в сфере исполнительной власти рассматривается в настоящее время как наиболее универсальный, в органы государственного управления поступает значительное число жалоб. Подобная ситуация объясняется различными факторами. Во-первых, это связано с тем, что обеспечение и охрана прав граждан является одной из функций органов исполнительной власти. Во-вторых, практика показывает, что и сами граждане предпочитают чаще обращаться в административные инстанции. Для них это удобнее и привычнее. Иной раз это связано с психологическим фактором, уровнем общей культуры и малой юридической осведомленностью граждан.

Следует подчеркнуть определенные преимущества административного порядка  рассмотрения жалоб граждан в  сопоставлении с судебным. Речь идет о возможности компетентного органа управления оперативно рассмотреть обращение, устранить нарушения законности и применить меры взыскания к виновным. Немаловажен и тот факт, что орган государственного управления рассматривает дело по существу. Вместе с тем быстрота и оперативность хороши только относительно несложных вопросов, когда можно устранить нарушение путем устного указания, разрешения дела тут же на месте. При решении же сложных дел она идет во вред, не дает глубоко войти в суть проблемы и оборачивается длительным разбирательством. Кроме того, при рассмотрении жалоб в административном порядке часто возникают затруднения из-за отсутствия четкой юридической регламентации процедуры их разрешения, которое отрицательно сказывается на всестороннем рассмотрении дел, что не свойственно судебным органам. Существуют и иные негативные моменты, присущие административному каналу обжалования, такие, как заинтересованность органа, рассматривающего жалобу, в защите своих узковедомственных интересов, чести мундира, а не прав и свобод граждан. Статистика показывает, что органы исполнительной власти удовлетворяют жалобы граждан в среднем на 25%, судами же они решаются в пользу жалобщиков в значительно более высокой пропорции. Судебные решения по административно-правовым спорам обжалуются гражданами довольно редко, что подтверждает эффективность рассмотрения жалоб в суде. Поэтому в ряде случаев судебный порядок рассмотрения жалоб граждан оказывается предпочтительным. Вместе с тем, как подчеркивает А.А. Мельников: «Имеются определенные области государственного управления, в которых контроль за законностью действий должностных лиц и государственных органов должен осуществляться именно вышестоящими административными органами» в соответствии с материальными и процессуальными нормами права.

Исторический экскурс  в развитие законодательства о праве  граждан на подачу обращений показывает, что оно уходит своими корнями  в далекое прошлое. Современный период характеризуется тем, что после распада СССР на территории Российской Федерации продолжают еще действовать некоторые законодательные акты бывшего Союза, так как регулируемые ими вопросы не нашли еще своего закрепления в российском законодательстве. Основным актом, регламентирующим рассмотрение обращений граждан в органах исполнительной власти, является Указ Президиума Верховного Совета СССР «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» от 12 апреля 1968 г., новая редакция которого утверждена Указом Президиума Верховного Совета СССР от 4 марта 1980 г.. Социально-политическая сущность этого акта в свое время была достаточно велика. Вместе с тем в нем содержится много недостатков, пробелов в регулировании этой важной сферы общественных отношений. Кроме того, процедура подачи и рассмотрения обращений граждан регламентируется еще очень большим количеством различных нормативных актов, что существенно затрудняет реализацию права граждан на обращение. Все эти правовые нормы нуждаются в систематизации на базе общих принципов и концепции.

Жизнь настоятельно требует  совершенствования законодательства по данному вопросу, основанного  на научном анализе социальной практики, теоретических выводах. Эти доводы послужили основанием для постановки вопроса о разработке и принятии нового Федерального закона «Об обращениях граждан», в котором бы содержались нормы, направленные на расширение прав гражданина, превратившие его из просителя в равноправную сторону в споре, наделенную комплексом прав и обязанностей; новеллы, обеспечивающие правовыми средствами ответственность органа, должностного лица, государственного служащего перед гражданином за ненадлежащую реализацию его конституционного права на обращение, а также нормы, определяющие четкую процедуру рассмотрения таких дел. Таким образом, в задачи нового Закона входит определение важнейших положений, аспектов, связанных с правом гражданина на подачу обращений с использованием административного канала.

К компетенции органов  исполнительной власти относится также  осуществление различных контрольно-надзорных полномочий, поэтому свести их деятельность в этой сфере только к рассмотрению обращений нельзя.

В теории административного  права контроль органов исполнительной власти подразделяется на общий, ведомственный и надведомственный.

Так, общий контроль предполагает обследование целого комплекса деятельности подконтрольных объектов. Он связан с функционированием органов исполнительной власти общей компетенции. Например, Правительство РФ объединяет и направляет работу подведомственных ему федеральных органов исполнительной власти, в случае необходимости имеет право отменять их акты, заслушивает на своих заседаниях отчеты и доклады их руководителей о состоянии дел в руководимой ими сфере, в том числе касающейся обеспечения прав граждан. Правительство РФ осуществляет контроль за исполнением законов, иных нормативных актов не только федеральными органами исполнительной власти, но и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, создает территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, например Федеральной миграционной службы, Государственного комитета по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур и т.д. в крае, области.

В новом федеральном конституционном  законе «О Правительстве Российской Федерации» предусматривается специальная норма, посвященная полномочиям Правительства РФ в сфере обеспечения законности, прав и свобод граждан.

Ведомственный контроль осуществляется органами отраслевой и некоторыми органами межотраслевой компетенции в отношении подведомственных им объектов. Суть его состоит в проверке этими органами в пределах своей компетенции соблюдения и исполнения законов и подзаконных актов, а также своих решений нижестоящими подведомственными им органами, предприятиями, учреждениями организациями. Так, Министерство путей сообщения осуществляет контроль за выполнением требований устава железных дорог, состоянием безопасности движения поездов, сохранностью перевозимых грузов и т.д. Осуществление этих мероприятий способствует охране прав граждан.

В случае нарушения прав граждан в этой сфере данный орган  обязан рассматривать поступившие жалобы и принимать по ним, а также по своей инициативе соответствующие меры для восстановления ущемленных прав и интересов индивида.

Надведомственный контроль в основном осуществляют органы межотраслевой компетенции по определенным специальным вопросам. Так, Министерство труда и социального развития осуществляет контроль в сфере занятости населения, пенсионного обеспечения и т.д.

Специфической разновидностью государственного контроля является надзор. Основная задача органов административного  надзора — обеспечение четкого, единообразного исполнения специальных  норм и общеобязательных правил. Кроме  того, эти органы наделены правом применять к объектам надзора меры административного принуждения.

Изложенные позиции дают основание сделать вывод, что  контроль органов исполнительной власти в сфере охраны прав граждан носит многоаспектный характер, занимает достаточное место среди механизмов правовой защиты прав и свобод индивида. Он осуществляется как посредством подачи гражданином обращения в эти органы, которые обязаны его рассмотреть, так и по собственной инициативе органов исполнительной власти путем, например, принятия соответствующих нормативных и индивидуальных актов, проведением различных контрольно-надзорных мероприятий, применения дисциплинарных взысканий, а в некоторых случаях и административных.

Немаловажная роль в области  защиты прав граждан отводится общественным формам контроля. Он сочетается с государственным контролем и дополняет последний. Подобное сочетание дает наиболее положительные результаты в борьбе с негативными явлениями в работе аппарата управления. Различие между этими формами заключается главным образом в методах осуществления контрольных функций. Органы государственного контроля выступают от имени государства и наделяются соответствующими государственно-властными полномочиями. Органы общественного контроля лишены, как правило, полномочий юридически-властного характера.

Среди органов общественного  контроля следует особо выделить профсоюзы. В соответствии с Федеральным законом «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» эти органы вправе участвовать в формировании социально-экономической политики, разработке проектов законов и иных нормативно-правовых актов по трудовым и другим социально- экономическим вопросам. Нормативно-правовые акты социально-трудовой сферы, затрагивающие права работников, принимаются органами исполнительной власти, органами местного самоуправления с учетом мнения соответствующих профсоюзов. Они также имеют право вносить в органы местного самоуправления обязательные для рассмотрения предложения о переносе сроков или временном прекращении реализации мероприятий, связанных с массовым высвобождением работников, обладают правом на организацию и проведение различных коллективных действий, в соответствии с законодательством, например забастовки, митинги и т.д. Кроме того, в целях защиты прав граждан расторжение трудового договора (контракта) с работником — членом профсоюза по инициативе работодателя может быть произведено лишь с предварительного согласия соответствующего профсоюзного органа и т.д.

Профсоюзы представляют и  защищают права и интересы своих  членов по вопросам индивидуальных трудовых и связанных с трудом отношений, а в области коллективных прав и интересов — всех работников, независимо от членства в профсоюзах. В случаях нарушения законодательства о труде профсоюзы вправе по просьбе членов профсоюзов, других работников, а также по собственной инициативе обращаться с заявлениями в защиту их трудовых прав в органа рассматривающие трудовые споры, в организации (на предприятии, в учреждении) и (или) в суд.

Профсоюзы помогают отстаивать права граждан в органах исполнительной власти. Так, например, профсоюзы оказали содействие при решении вопросов предоставления отпусков в связи с проблемами увеличения продолжительности отпусков по сравнению установленным в законодательстве минимумом. В настоящее время продолжительность отпусков, которые получали работники раньше за условия труда, практически не изменилась. Поднят только минимальный уровень ежегодного отпуска. Работодатели, исходя из своих производственных и финансовых возможностей, могут предоставлять работникам более продолжительные отпуска за счет присоединения (полностью или частично) дополнительных отпусков к отпуску в 24 дня.

Это положение подтверждается судебной практикой. При рассмотрении одного из дел Президиум Верховного Суда Российской Федерации указал, что ст. 67 КЗоТ устанавливает минимальный  отпуск в 24 рабочих дня, и, следовательно, все дополнительные отпуска должны присоединяться (полностью или частично) к отпуску в 24 рабочих дня. В противном случае они не достигают своего назначения, и смысл предоставления дополнительного отпуска утрачивается.

Сформировавшаяся по этой проблеме судебная практика привела  к отмене разъяснения Минтруда РФ «О некоторых вопросах, связанных с порядком предоставления дополнительных отпусков, действующим законодательством» от 25 июня 1993 г..

Профсоюзы также вправе участвовать  в рассмотрении коллективных трудовых споров в соответствии с Федеральным законом «О порядке разрешения коллективных трудовых споров».

Кроме профессиональных союзов, граждане могут создавать в соответствии с Федеральным законом «Об общественных объединениях» и другие организационно-правовые формы общественных объединений для защиты общих интересов и достижения общих целей, например общественные организации, движения, фонды, учреждения, органы общественной самодеятельности. Для осуществления своих уставных целей они наделяются комплексом прав и обязанностей, важное место среди которых отводится защите прав и законных интересов своих членов и участников, а также других граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления. Однако это право может быть реализовано общественными объединениями путем проведения митингов, демонстраций, выступления с инициативами по различным вопросам общественной жизни, а также через участие в выработке решений органов государственной власти и местного самоуправления.