Особенности проведения внешнего аудита бюджета города Югорска

Принятая в 1993 году Конституция Российской Федерации провозгласила построение в России демократического общества. Началось коренное преобразование структуры государственной власти, основанное на принципах бюджетного федерализма и разделения властей. В частности, в Конституции 1993 г. были законодательно закреплены государственная и муниципальная формы собственности, в том числе и финансовые ресурсы как объект, входящий в понятие «имущество» [2, c. 8] , а также разделение государственной собственности на государственную собственность Российской Федерации и государственную собственность субъектов Российской Федерации [2, c. 22-23]. Однако вопросы финансового контроля в Конституции 1993 года в свете указанных принципов не нашли должного отражения.

В этих условиях, реальный контроль за государственными финансами продолжал осуществлять только Минфин России, но это был внутренний контроль исполнительной власти и ему подлежали, в основном, только средства федерального бюджета. Региональные органы исполнительной власти, которые согласно Конституции получили право самостоятельно распоряжаться государственной собственностью субъектов Российской Федерации, стали создавать собственные финансовые органы и органы финансового контроля. Но это также был только внутренний контроль исполнительной власти. Деятельность же самой исполнительной власти в финансово-материальной сфере, особенно в условиях масштабной приватизации, — оставалась абсолютно бесконтрольной

Вместе с тем, несмотря на свою краткость, указание в Конституции 1993 года (п. 5 ст. 101), что «для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату, состав и порядок деятельности которой определяются федеральным законом» [2, c. 34] имеет огромное значение. Впервые в истории России открылась возможность организовать принятый во всех демократических странах внешний, независимый от исполнительной власти контроль за управлением государственными финансовыми средствами.

11 января 1995 года в соответствии  с Конституцией был принят  Федеральный закон № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации», согласно которому был создан контрольно-счетный орган федерального уровня - Счетная палата Российской Федерации — единственный государственный орган финансового контроля на федеральном уровне.

Однако внешний контроль за использованием финансовых средств субъектов Федерации, в том числе средств, переданных органам местного самоуправления, не вошел в сферу ее компетенции.

Таким образом, финансовые ресурсы субъектов Федерации и муниципальных образований оказались не охваченными внешним государственным финансовым контролем.

Недопустимость существования зон бесконтрольного распоряжения государственными финансовыми ресурсами была осознана органами представительной власти многих субъектов Федерации.

Принципиальная возможность образования субъектами Российской Федерации собственных контрольных органов была подтверждена в Конституции Российской Федерации 1993 года. Более конкретно, права законодательных (представительных) органов, органов местного самоуправление на создание собственных контрольных органов были зафиксированы в статье 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации [1, c.251].

Первыми ввести внешний государственный финансовый контроль за финансовыми ресурсами субъекта Федерации решили депутаты Московской городской Думы - органа представительной власти города Москвы. 18 мая 1994 года Московская городская Дума приняла Закон города Москвы № 8-39 «О Контрольно-счетной палате Московской городской Думы», создав первый контрольно-счетный орган в России. В дальнейшем подобные органы стали создаваться и в других субъектах Российской Федерации.

При организации внешнего государственного финансового контроля одни субъекты Федерации пошли по пути создания контрольно-счетных органов в составе аппаратов органов законодательной (представительной) власти, а другие - и эта тенденция получает большое развитие - пошли по пути создания независимых органов государственного финансового контроля, имеющих статус юридического лица.

Начиная с 1995 года и по настоящее время в субъектах Федерации образованы и действуют 67 контрольно-счетных  органов (в том числе в 11 республиках), из которых 32 функционируют в составе законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации, 35 являются самостоятельными.[25]

В то же время до сих пор приходится констатировать, что в масштабах Российской Федерации целостная  система независимого государственного финансового контроля, составными частями которой являлись бы контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации, еще не сложилась.

В настоящее время большое внимание уделяется  поддержке развития органов внешнего государственного финансового контроля в субъектах Федерации. В частности, на Всероссийском совещании руководителей контрольно-счетных органов Российской Федерации в декабре 2000 года была образована Ассоциация контрольно-счетных органов Российской Федерации, а в аппарате Счетной палаты Российской Федерации создано Управление по взаимодействию с контрольно-счетными органами Российской Федерации.

       В современной России  особое значение приобретает организация финансового контроля за эффективным использованием бюджетных средств  муниципальной собственности. В мае 2002 года в г. Калининграде на I Всероссийской конференции муниципальных контрольно-счетных органов решило создать под патронажем Счетной палаты Российской Федерации и Ассоциации контрольно-счетных органов России Союз муниципальных контрольно-счетных органов (Союз МКСО). Сейчас Союз МКСО представляет собой быстро развивающуюся общественную, некоммерческую организацию, вносящую весомый вклад в совершенствование внешнего муниципального финансового контроля. По состоянию на январь 2009 года Союз МКСО объединяет 232 муниципальных контрольно-счётных органа. Прием новых членов продолжается.

 

  

   1.2. Контрольно-счетные органы  в системе органов государственного 

        финансового контроля.

 

Для осуществления своих функций государству нужны денежные средства. Чем больше государственные доходы, чем эффективнее они расходуются на удовлетворение государственных потребностей, тем полнее государство может исполнить свои функции. Поэтому при любых формах экономических отношений государству важно контролировать и полноту наполнения своей казны и целесообразность, рациональность и эффективность использования казенных средств, предупреждать нецелевое или неэффективное использование государственных средств, выявлять и решительно пресекать казнокрадство.

Государственный финансовый контроль реализуется при помощи создаваемой государством системы органов государственного финансового контроля. Она представляет собой элемент общей структуры контрольных органов государства и вместе с тем выступает как важнейшая часть того финансового механизма, с помощью которого государство реализует свою финансовую политику.

Многообразие финансовых отношений, субъектом которых выступает государство, обусловливает широкую сферу деятельности государственного финансового контроля (Рисунок  1).

      

  

 

                                                                                                                           

 

Рис.  1. Сфера деятельности государственного финансового контроля

Перечень задач, решаемых органами государственного финансового контроля, весьма разнообразен. Это обстоятельство предопределяет разделение функций между институтами государственного финансового контроля путем закрепления за каждым органом определенной сферы деятельности, т.е. его компетенцию.

Можно выделить три формы государственного финансового контроля в Российской Федерации: общегосударственный, ведомственный и бюджетно-финансовый.

Общегосударственный финансовый контроль направлен на все хозяйствующие субъекты независимо от формы собственности или ведомственной подчиненности. Он осуществляется органами государственной власти и государственного управления общей компетенции (например, прокуратурой), а также специальными контрольными органами, основной функцией которых является государственный финансовый контроль (например, налоговыми органами). Объектом этого контроля является прежде всего соблюдение финансового законодательства и финансовых интересов государства.

Среди специальных контрольных органов особое место занимают налоговые органы, определяющие полноту поступления финансовых ресурсов в распоряжение государства, а также таможенные органы.

Ведомственный финансовый контроль - это внутренний контроль отдельных государственных ведомств (министерств, концернов, органов управления исполнительной власти). Его проводят специализированные подразделения, созданные внутри ведомств, - органы ведомственного финансового контроля. Объектом этого контроля является производственная и финансовая деятельность подведомственных предприятий, организаций и учреждений.

Бюджетно-финансовый контроль проводится в бюджетно-финансовой сфере. Предметом контроля являются процессы формирования и использования финансовых ресурсов государства.

Контроль этих процессов включает контроль законности и эффективности использования государственных (прежде всего бюджетных) средств; контроль исполнения бюджетов всех уровней власти и бюджетов государственных внебюджетных фондов; контроль денежного обращения, использования кредитных ресурсов, состояния государственного внутреннего и внешнего долга и государственных резервов; контроль предоставления финансовых и налоговых льгот и преимуществ, сохранности и использования государственного имущества, закрепленного за государственными органами, предприятиями и учреждениями, и иного имущества, находящегося в собственности государства.

В Указе Президента РФ от 25 июля 1996 г. № 1095 «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации» в качестве органов, осуществляющих государственный финансовый контроль на федеральном уровне, определены: Счетная палата Российской Федерации, Центральный банк Российской Федерации, Министерство финансов Российской Федерации (Главное управление федерального казначейства и Контрольно-ревизионное управление), Министерство Российской Федерации по налогам и сборам, Государственный таможенный комитет Российской Федерации, контрольно-ревизионные органы федеральных органов исполнительной власти, а также иные органы, осуществляющие контроль за поступлением и расходованием средств федерального бюджета и федеральных внебюджетных фондов.[4]

Органами, осуществляющими бюджетно - финансовый контроль являются:

- Счетная палата Российской Федерации;

- контрольные и финансовые органы исполнительной власти;

- контрольные органы законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации и представительных органов местного самоуправления».

Однако, сферы компетенции этих органов, их полномочия, цели и задачи существенно отличаются.

Так, Счетная палата РФ и Минфин России (Главное управление Федерального казначейства, Департамент государственного финансового контроля и аудита Минфина России, контрольно-ревизионные управления Минфина России в субъектах Федерации) проводят контроль в области использования средств федерального бюджета.

Органы государственного, муниципального финансового контроля (контрольно-счетные органы), созданные соответственно законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации, представительными органами местного самоуправления, и органы государственного, муниципального финансового контроля, созданные соответственно органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, контролируют (ст. 157 БК РФ) средства соответствующих бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов (субъектов Российской Федерации или, соответственно, муниципальных образований).

При этом, Счетная палата Российской Федерации на федеральном уровне, а контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований проводят (ст. 265, 272 БК РФ) внешний аудит бюджетов соответствующего уровня, что включает, прежде всего, осуществление контроля за исполнением соответствующих бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, проведение экспертизы проектов указанных бюджетов, федеральных и региональных целевых программ и иных нормативных правовых актов бюджетного законодательства Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, актов органов местного самоуправления (п. 1 ст. 157).

В то время, как органы государственного, муниципального финансового контроля, созданные соответственно федеральными органами исполнительной власти (например, Главное управление Федерального казначейства, Департамент государственного финансового контроля и аудита Минфина России, контрольно-ревизионные управления Минфина России в субъектах Федерации), проводят (ст. 268, 271, 154 БК РФ) внутренний, межведомственных или ведомственный бюджетно-финансовый контроль.

Организованные исполнительной властью и ей подотчетные, органы финансового контроля проводят внутренний контроль деятельности ее структур, помогают более эффективно организовать управление государственными ресурсами.

Обобщенная система государственного финансового контроля в Российской Федерации  представлена на Рисунке 2.

 

    

 

 

                                                  

 

Центральный банк РФ	Финансовые органы всех уровней власти
Таможенные органы РФ	Иные органы, осуществляющие клнтроль за
Налоговые органы РФ	Поступлением и расходованием средств
Контрольно-счетные органы всех уровней	бюджета и внебюджетных фондов