Бюджетный федерализм

Что касается налоговых доходов, то в США доминирует федеральный уровень, тогда как в Германии существует примерное равенство доходов федерации и земель. В Канаде и Швейцарии региональные и местные администрации имеют большее значение. В США и Канаде федеральный уровень опирается в основном на прямые налоги, тогда как в Германии и Швейцарии – на косвенные. Доли трансфертов из центра в регионы в валовом национальном продукте в этих странах различаются незначительно. Так в США, при модели, основанной на конкуренции, этот показатель составляет 3.7%, что незначительно ниже показателя Германии  4.3%, использующей другую модель. Швейцария, переходящая к модели федеральной организации, основанной на конкуренции, имеет немного более высокий показатель межрегиональных трансфертов  4.4%, тогда как в Канаде этот показатель составляет примерно 3.5%.

Применим ли международный опыт  для России?

Западные высокоразвитые экономические системы, такие как США, Германия и Швейцария организованы в форме федерации. Однако конкретная форма бюджетного федерализма определяется тем статусом, который федерация придает региональному выравниванию и созданию сравнимых экономических и социальных условий, и тем, в какой мере этот статус зафиксирован в конституции.

Региональное экономическое развитие может быть сведено к конкуренции между регионами без вмешательства со стороны федерального центра. Отношения между различными федеральными уровнями власти определяется распределением полномочий, в котором каждый уровень выполняет предписанные ему задачи, и при котором экономия от масштабов, эффект “переливания” и предотвращение морального риска принимаются во внимание. И только при активной заинтересованности федерального центра определенные задачи выполняются совместно. Если федерация стремится к сбалансированному региональному развитию, равенству возможностей независимо от региона или пространственных различий уровней жизни, центральный элемент ее политических целей, бюджетного выравнивания и региональной политики требует более высокого статуса. Взаимодействие  элементов  политической цели должно определяться институциональной структурой, финансовым потенциалом, политическими и социальными рамками. Это является решающим фактором при принятии какой-либо модели.

В Германии, например, модель выравнивания, является определяющей; члены федерации находятся в положении, при котором они должны обеспечивать население и экономику государственными услугами в сравнительно большей степени. Региональная политика как общая задача федерации и ее субъектов имеет дополнительную функцию выравнивания экономического развития на более низком, чем регион уровне и учитывает невыгодное положение регионов, выделяя целевые инвестиции. Долгое время существовала высокая степень поддержки данной модели.

В Швейцарии, с другой стороны, различные программы смешанного финансирования отвечают за сочетание бюджетного выравнивания и целевой компенсации недостатков регионального развития. Таким образом, федеральный уровень достиг слишком большого влияния, который не отвечает федеральному характеру швейцарской конституции. Выравнивание бюджетных доходов на уровне 87% от среднего национального уровня, обеспеченное горизонтальными и дополнительными вертикальными финансовыми потоками, таким образом, считается желаемым результатом.

Региональное выравнивание считается важной политической задачей в странах, организованных в форме федераций, опыт отдельных стран предлагает сочетание элементов сотрудничества и соревнования. В такой системе центральное место должен занимать принцип субсидиарности. Это означает, что ответственность за выполнение каких-либо государственных задач должна, по мере возможности принадлежать какому-то одному уровню власти, чтобы разные уровни власти не выполняли одни и те же обязанности. В то же самое время, субъекты федерации должны иметь равные возможности участия в соревновании.

Однако, международный опыт показывает, что существование сильных хорошо организованных институтов, обеспечивающих взаимодействие между уровнями власти, является необходимым условием для создания эффективной бюджетной системы. То есть для использования преимуществ бюджетного федерализма должна существовать ясная вертикальная координация полномочий по доходам и расходам между различными уровнями власти. Давление и конфликты должны быть заменены гармонизацией и сотрудничеством.

Бюджетный федерализм может функционировать эффективно только на основе демократичного общества, в котором избиратели могут контролировать действия правительства. Пока в России не будут введены сильные институты, вред федерализму в России будут приносить, как асимметричность и искаженность информации, которой обмениваются центр и регионы, так и высокие расходы на осуществление контроля за правильностью предоставления такой информации. Эти расходы не уменьшатся в случае региональных политических программ. Однако международный опыт показывает, что при должном функционировании институтов, в случае больших региональных различий, региональные политические программы являются лучшим способом уменьшить региональные различия и поддержать экономическое развитие регионов.

Следовательно, при принятии какой-либо модели бюджетного федерализма, решающим является определение институциональной структуры, финансового потенциала, политических и социальных особенностей страны.

Международный опыт показывает, что для создания эффективной бюджетной системы необходимо существование и должное функционирование сильных хорошо организованных финансовых институтов, обеспечивающих взаимодействие между уровнями власти. А в случае  больших региональных различий опыт отдельных стран предлагает создать региональные политические программы, которые являются лучшим способом уменьшить региональные различия и поддержать экономическое развитие регионов.

На основе содержания первой главы можно сделать следующий вывод:

Бюджетный федерализм  выступает формой финансо­вых отношений, которые возникают в процессе формирования, распределения и ис­пользования фондов денежных ресурсов. Характер взаимодействия различных субъектов бюджетных отношений выражается понятием бюджетного федерализма. Бюджетный федерализм  выполняет функции централизации, распределения и пере­распределения бюджетных средств между уровнями государственной власти.

Современная система бюджетного федерализма начала складываться в Российской Федерации с 1991 года и имеет сложную историю.  Первые реформы зарождающейся российской демократии (1991-1993 гг.), привели к модели федерализма, характеризующейся быстрой и упрощенной политической и финансовой децентрализацией. В процессе перехода развития  российской экономики бюджеты стали рассматриваться как самостоятельные финан­совые институты, формирующиеся на основе разгра­ничения налогов и расходных полномочии по уровням бюджетной системы Российской Федерации.

Важным недостатком современной модели бюджетного федерализма в России является то, что федерализм имеет отношение больше к федеральному правительству, чем к эффективным экономическим и финансовым отношениям между федеральным правительством и органами власти субъектов Федерации.

Поэтому России необходимо пересмотреть модели бюджетного федерализма, с учетом опыта других стран. Однако, при принятии какой-либо модели необходимо учитывать финансовые, политические и социальные особенности стран.

2.1. МЕЖБЮДЖЕТНЫЕ ОТНОШЕНИЯ И ПРИНЦИПЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ  БЮДЖЕТОВ

Сущность межбюджетных отношений (взаимодействия бюджетов) состоит в самостоятельности, обособленности, взаимозависимости бюджетных фондов и субъектов межбюджетных отношений, и их объективной ориентированности на реализацию, как интересов каждого уровня бюджетной системы, так и бюджетных интересов государства в целом. Следует различать понятия субъектов межбюджетных отношений и субъектов бюджетного федерализма. Межбюджетные отношения - более широкое понятие, чем бюджетный федерализм.

Межбюджетные отношения представляют собой взаимоотношения органов государственной власти и органов местного самоуправления по вопросам распределения регулирующих доходов и перераспределения денежных средств между бюджетами. Эти отношения должны строятся на базе экономических связей в рамках единой страны и заложенных в Конституции РФ принципов (№8, стр.3)

Политика государства в межбюджетных отношениях направлена на выравнивание доходной части нижестоящих бюджетов до минимально необходимого уровня, который, в свою очередь, устанавливается на базе минимального социального государственного норматива (социального стандарта), представляющего собой расчетные показатели, применяемые на всех уровнях бюджетной системы. Названная цель достигается с помощью бюджетного регулирования, под которым понимается процесс распределения доходов и перераспределение средств между бюджетами разного уровня. Одновременно, реализация данной цели способствует укреплению экономического потенциала страны, то есть финансовая устойчивость всего государства и каждой из его частей. Однако, несмотря на эту цель, в реальности межбюджетные отношения страдают многими недостатками, без ликвидации которых возникнут трудности в сохранении единства страны, в построении цивилизованного рыночного государства.

Взаимодействие бюджетов - это не только отношения, но и процессы возникнове­ния денежных потоков, финансовых ресурсов, их регулирования и использования в соответствии с бюджетной классификацией и росписью бюджетных расходов, ежегодно принимаемыми законами о федеральных, региональных и местных бюджетах.

В процессе межбюджетных  отношений сначала разделяются финансовые ресурсы (налоговые потоки) и они направляются по соответствующим каналам на формирование федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации, а потом регулируется их поток юридическим и физическим лицам. В ходе взаимодействия бюджетов осуществляется выравнивание бюджетов и обеспечивается реализация целей социально-экономической, в том числе бюджетно-налоговой, политики.

В системе взаимодействия бюджетов сохраняется определенная детерминированная связь, иерархия, которая исходит из направленности бюджетных потоков в системе бюджетного федерализма преимущественно "сверху вниз", поскольку финансовые трансферты идут в основном из федерального бюджета (№8, стр. 4).

Самостоятельность и обособленность бюджетов разных уровней означает:

-  право законодательных (представительных) органов государственной власти и орга­нов местного самоуправления на каждом уровне бюджетной системы самостоятельно осуществлять бюджетный процесс;

- наличие собственных источников доходов бюджетов каждого уровня, определяемых законодательством Российской Федерации;

- законодательное закрепление регулирующих доходов бюджетов, полномочий по формированию доходов соответствующих бюджетов в соответствии с Бюджетным ко­дексом РФ и Налоговым законодательством РФ;

- право самостоятельно определять направления расходования средств соответствую­щих бюджетов, источники финансирования их дефицитов, недопустимость изъятия доходов, дополнительно полученных в ходе исполнения законов о бюджете, или сумм экономии;

- недопустимость компенсации потерь в доходах и дополнительных расходов за счет бюджетов других уровней, за исключением случаев, связанных с изменением законода­тельства.

Нарушение принципов взаимодействия бюджетов ослабляет всю систему бюджетно­го федерализма и может служить причиной нежелательных тенденций к унитаризации или излишней децентрализации межбюджетных связей. На практике нарушение принципов взаимодействия бюджетов ведет к росту противоречий в межбюджетных отношениях, столкновению интересов Федерации, субъектов Федерации и местного самоуправления.

Принципы и цели взаимодействия бюджетов могут быть реализованы по­средством эффективно действующих бюджетно-налоговых механизмов и соответст­вующих финансовых технологий:

1). Механизм распределения расходных полномочий бюджетов содержится в Бюджет­ном кодексе Российской Федерации и в ежегодно принимае­мых законах о федеральном бюджете, бюджетах субъектов Федерации и местных бюд­жетах, а также в бюджетной классификации Российской Федерации. Бюджетный кодекс РФ делит расходы бюджетов в зависимости от их экономического содержания на текущие расходы и капитальные расходы, обеспечи­вающие инновационную и инвестиционную деятельность органов власти. Законодатель­ство устанавливает расходы, финансируемые исключительно из федерального бюджета;  расходы, совместно финансируемые из бюджетов всех уровней; расходы, финансируе­мые исключительно из бюджетов субъектов Российской Федерации; расходы, финанси­руемые исключительно из местных бюджетов.

2). Механизм распределения налоговых полномочий и налоговой базы определяется Налоговым кодексом Российской Федерации, законами о конкретных видах налогов и законами о бюджетах на очередной финансовый год. Предусматривается введение федеральных, региональных и местных налогов и сборов; разграничение (закрепление) на постоянной основе и распределение по временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджет­ной системы. Федеральное законодательство ввело ограничение на пол­номочия других уровней: не могут устанавливаться региональные или местные налогами сборы, не предусмотренные Налоговым кодексом Российской Федерации.

3). Механизм бюджетных трансфертов формируется законами о бюджетах на пред­стоящий финансовый год. Система федеральных трансфертов субъектам Российской Федерации включает:

а) трансферты из федерального Фонда финансовой поддержки регионов;

б) целевые субвенции на обеспечение финансовой поддержки районов Край­него Севера и приравненных к ним местностей, на компенсацию тарифа на электро­энергию территориям Дальнего Востока, оказание дополнительной финансовой помощи высокодотационным регионам, финансирование программ по развитию регионов:

в) дотации и субвенции закрытым административно-территориальным образованьям, отдельным городам;

г) финансирование программ по развитию регионов;

д) трансферты в форме зачета встречных требований;

е) бюджетные ссуды;

ж) финансовые гарантии за счет средств федерального бюджета;

з) средства федерального бюджета, переданные в управление субъектам Российской Федерации и предназначенные на формирование региональных продовольственных фондов и финансирование досрочного завоза продукции

в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности;