Договор социального найма

Принятие на учет осуществляется органом местного самоуправления на основании заявления гражданина с приложением необходимых документов. В соответствие с ч.2 ст.6 Закона Красноярского края «О порядке ведения учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях…»2, с заявлением о принятии на учет должны быть представлены следующие документы, подтверждающие право граждан состоять на учете: паспорт с регистрацией по месту жительства, документы, подтверждающие право проживания одной семьей (свидетельство о рождении, о заключении брака и т.д.). А также решение о признании гражданина малоимущим, выписка из домовой книги (финансового лицевого счета), выписка из Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним о зарегистрированных правах заявителя и членов его семьи либо о переходе этих прав на объекты недвижимого имущества. Помимо этого справка о наличии либо отсутствии жилых помещений на праве собственности по месту жительства за последние 5лет, документы, подтверждающие право пользования жилым помещением, занимаемым заявителем и членами его семьи.

Заявление о принятии на учет подается в орган местного самоуправления по месту жительства нуждающегося в улучшении жилищных условий гражданина. В настоящее время основным и очень значимым фактором, позволяющим установить место жительства гражданина в целях принятия на учет, является регистрация гражданина по месту жительства. Подтверждением данной позиции служит Определение Конституционного Суда РФ от 09.04.2002 N 123-О. По мнению Суда, условие о наличии регистрации по месту жительства направлено на обеспечение справедливого распределения жилья, на предотвращение возможных злоупотреблений со стороны граждан, обращающихся с заявлением о постановке на учет по улучшению жилищных условий, а также на защиту прав и законных интересов собственников жилищного фонда, иных граждан. В силу этого введение такого условия не может рассматриваться как не согласующееся с положениями ст. 17, 19, 27 и 40 Конституции РФ1. Документами, подтверждающими адрес места жительства гражданина РФ, являются документы, удостоверяющие личность физического лица (паспорт или иной документ). В современной России имеется немало граждан, которые по разным причинам вообще не имеют определенного места жительства. Для таких людей не допускающее исключений правило о принятии на жилищный учет только по месту жительства фактически означало бы лишение их гарантированного Конституцией РФ права на жилище. Думается, отчасти по этой причине в ЖК включена отсылочная норма, согласно которой в случаях и порядке, установленных законодательством РФ, граждане могут подать заявление о принятии их на учет и не по месту жительства. В этой норме имеются в виду и другие случаи, например, когда трудовая деятельность отдельных категорий граждан связана с постоянным передвижением.

Установлены императивные правила, в соответствии с которыми в течение 30 рабочих дней со дня получения документов соответствующий орган местного самоуправления обязан рассмотреть указанное заявление и представленные вместе с ним документы и вынести решение о принятии гражданина на учет или об отказе в этом. Если принято положительное решение, то орган местного самоуправления обязан в течение трех рабочих дней с даты принятия такого решения выдать заявителю на руки либо направить ему по почте или с курьером документ, подтверждающий решение о постановке гражданина на учет. Процедура постановки на учет (выдача расписки в получении документов, жесткие сроки рассмотрения заявления о принятии на учет и сопутствующих документов) свидетельствует о придании данному порядку большого значения. Однако, не везде это так. Например, в администрации Черекского района Кабардино-Балкарской Республики в 2006г. выявлены нарушения порядка учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий. Учет там осуществлялся не на должном уровне. В учетных делах граждан отсутствовали необходимые для постановки на учет документы. В администрации не заведены Книга регистрации заявлений граждан о принятии на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий, которая должна вестись по установленной форме, а также Книга учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, являющаяся документом строгой отчетности. Поступившие заявления граждан предварительно не были рассмотрены и проверены, так как не создана общественная жилищная комиссия при администрации. Заявления граждан о принятии на учет рассматривались с нарушением установленного пунктом 5 статьи 52 ЖК РФ месячного срока. В администрации района не была организована работа по ежегодной перерегистрации граждан, состоящих на учете для улучшения жилищных условий, в ходе которой при необходимости проверяются жилищные условия очередников. Прокурором района главе администрации района было направлено представление1.

Статья 53 ЖК не дает возможности встать на учет гражданам, которые намеренно ухудшили свои жилищные условия, в течение 5 лет с момента совершения этих намеренных действий. Данная норма является новеллой жилищного законодательства. Однако положения данной статьи обладают дефектами, которые, с одной стороны, создают неограниченные возможности для усмотрения местных чиновников, а с другой - вообще могут блокировать ее применение. Например, существенным недостатком этой статьи является то, что в ней не раскрывается содержание понятия «намеренные действия». «Произвольное толкование указанного понятия может довести до абсурда. Например, семейную пару, у которой родился ребенок и в результате уровень обеспеченности этих граждан жилой площадью стал менее учетной нормы, при желании вполне можно подвести под указанную статью. Также норма статьи не дает ответа на вопрос, кто должен доказывать наличие (отсутствие) умысла на совершение намеренных действий, в результате которых гражданин может быть признан нуждающимся в жилом помещении, предоставляемом по договору социального найма»1.

Для отказа в принятии граждан на учет законодатель установил 3 основания: не предоставление предусмотренных документов, предоставление документов, которые не подтверждают право состоять на учете и, если не истек пятилетний срок, о котором говорилось выше. Решение об отказе должно содержать основания с обязательной ссылкой на один из вышеперечисленных случаев. Поскольку перечень случаев отказа в постановке на учет является закрытым, это исключает возможность произвольного лишения гражданина права на получение жилья по договору социального найма.

Порядок получения жилья по данному договору установлен ст.57 ЖК. Норма этой статьи говорит о том, что жилые помещения по договору социального найма предоставляются гражданам в порядке очередности, исходя из времени их постановки на учет. Таким образом, порядок предоставления жилых помещений по договору социального найма не изменился по сравнению с ранее действовавшим ЖК 1983 г.

В связи с большим количеством внеочередников и несвоевременным удовлетворением их жилищных потребностей может быть образована «очередность» и среди этой категории граждан. К внеочередникам относятся: граждане, жилые помещения которых признаны в установленном порядке непригодными для проживания и ремонта или не подлежат реконструкции; дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей; граждане, страдающие тяжелыми формами хронических заболеваний. Основанием для заключения договора социального найма с гражданами, состоящими на учете, является административный акт - решение о предоставлении жилого помещения, принятое органом местного самоуправления, в котором они состоят на учете. Договор социального найма теперь фактически служит основанием для вселения соответствующего гражданина в предоставленное жилое помещение. Это является новеллой, поскольку по ранее действовавшим правилам на основании решения о предоставлении жилого помещения гражданину выдавался ордер на жилое помещение, который признавался единственным основанием для вселения в предоставленное жилое помещение. В ЖК выдача ордеров теперь не предусмотрена. Помимо этого отменены институты дополнительной жилой площади и первоочередного получения жилья. «Отмена права ряда категорий граждан на получение жилья в первоочередном порядке вступает в противоречие с положениями ст.55 Конституции РФ. В ней установлено, что перечисление в Конституции РФ основных прав (к которым относится и право на жилище) и свобод не должно толковаться как отрицание или умаление других общепризнанных прав и свобод человека и гражданина. А также, что в РФ не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина»1.

Таким образом, основаниями возникновения отношений по договору социального найма являются: признание гражданина малоимущим, нуждающимся в жилом помещении и постановка его на учет в этом качестве. Такому гражданину также необходимо дождаться своей очереди. Все казалось бы ясно и просто, однако в Федеральной целевой программе «Жилище» на 2002-2010 годы отмечается, что не могут быть признаны удовлетворительными темпы обеспечения жильем граждан, принятых на учет в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий. В очереди на улучшение жилищных условий в 2006г. стоят около 4,5 млн. семей. Среднее время ожидания предоставления жилых помещений социального использования, составляет 15-20 лет2. Не трудно догадаться, что практически для всех потенциальных нанимателей такой срок не приемлем. ЖК образовал жуткую для граждан и органов местного самоуправления неразбериху в удовлетворении жилищных потребностей граждан, столкнув две принципиально разные системы обеспечения жильем граждан из общественных жилищных фондов, сохранив прежнюю, 20-летней давности, очередность на получение жилого помещения публичных фондов, несколько ее модифицировав и введя новую систему одновременно. В условиях резкого торможения показателей ввода в эксплуатацию жилых домов публичных форм собственности законодатель не нашел ничего более оптимального, чем преждевременно соответственно уменьшить количество признаваемых нуждающихся в жилых помещениях, предъявив к ним новый критерий. Теперь это уровень материального обеспечения. При этом, он сузил возможности обеспечения жилыми помещениями до границ муниципального жилищного фонда, освободив государство от функции обеспечения жильем широких слоев населения. И передал решение жилищной проблемы только на усмотрение органов местного самоуправления. Которые, конечно же с такой задачей скорее всего не справятся. «Реформирование всей системы удовлетворения жилищных потребностей граждан, заложенной статьей 40 Конституции РФ, не может выводить законодателя на необходимость ограничения действующих жилищных прав граждан, если нет таких мотивов, какие названы в части третьей ст.55 Конституции РФ. В противном случае иное нормативное решение нарушает требование части второй этой же статьи Конституции РФ, запрещающей издавать законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина»1. То есть может быть только движение вперед, не утрачивая достигнутого.

2.2. Основания изменения отношений по договору социального найма.

Отношения владения и пользования жилыми помещениями государственного и муниципального жилищного фонда, урегулированные договором социального найма, являясь устойчивыми, стабильными, тем не менее, представляют собой развивающееся явление. Возникая однажды, указанные отношения могут неоднократно подвергаться последующему изменению. Как указывается И.Б. Мартковичем1, договор социального найма изменяется в основном вследствие перемен, которые происходят в жизни нанимателя и его семьи. Семья на протяжении своего жизненного цикла изменяется как в количественном, так и в половозрастном отношении. Кроме того, изменяться также могут иные обстоятельства, влияющие на развитие договорных отношений владения и пользования жилыми помещениями государственного и муниципального жилищного фонда социального использования Основаниями изменения отношений по договору социального найма (собственно, как и любого гражданско-правового отношения) являются юридические факты или их совокупность. Изменение указанных отношений находит свое отражение и закрепление в вышеназванном договоре. Как правило, под изменением данных отношений понимается такая стадия их развития, на которой изменяется содержание, субъектный состав, предмет договора либо и то и другое одновременно. При этом возникает закономерный вопрос о том, как отграничивается стадия изменения указанного правоотношения от стадии его прекращения. Представляется заслуживающим поддержки мнение ученых, указывающих, что «основным показателем изменения этого правоотношения является сохранение нанимателем или другими лицами, обладающими самостоятельным правом на жилое помещение, прав (возможно, и в измененном виде) на конкретное жилое помещение»2.Справедливым обоснованием такой позиции служит то, что любое правоотношение - это отношение двух сторон по поводу конкретного предмета. Поэтому, когда лица перестают «относиться» друг к другу по поводу конкретного предмета, прекратившимся должно быть признано и само правоотношение.

Основания, по которым может быть изменен договор социального найма, содержатся в ст.82 ЖК РФ. В указанной статье перечислены случаи, когда договор социального найма может быть изменен исключительно по требованию нанимателя. Так, одним из оснований изменения договора социального найма является объединение в одну семью граждан, проживающих в одной квартире и пользующихся в ней жилыми помещениями на основании отдельных договоров социального найма. В этом случае объединившиеся граждане вправе требовать заключения с кем-либо из них одного договора социального найма всех занимаемых ими жилых помещений. Т.А. Семина считает, что «чаще всего такого рода требования предъявляют объединившиеся в одну семью супруги, родители и дети»1. Необходимо отметить, что в части 1 ст.82 ЖК отсутствует указание на то, что объединившиеся граждане вправе требовать заключения единого договора социального найма на занимаемые ими жилые помещения лишь с согласия проживающих с ними членов их семей. Е.Н. Могилевская справедливо полагает, что, несмотря на то, что в этой норме ЖК не содержится требования о необходимости получения согласия членов семьи нанимателя, для такого рода изменения договора социального найма оно носит обязательный характер. «Согласно ст.69 ЖК, наниматель и члены его семьи имеют равные с нанимателем права и обязанности по договору социального найма, и, следовательно, очевиден вывод, что условия договора могут быть изменены только с согласия всех дееспособных членов семьи нанимателя»2. Учитывая изложенное, представляется, что в часть 1 ст.82 целесообразно внести соответствующее уточнение.

Вторым основанием изменения договора социального найма названо требование дееспособного члена семьи нанимателя о признании себя нанимателем по ранее заключенному договору социального найма вместо первоначального нанимателя. При этом указанный случай изменения договора социального найма может иметь место не только по обстоятельствам смерти нанимателя, но и в случае выезда нанимателя в другое постоянное место жительства, а также в случае продолжения проживания нанимателя в данном жилом помещении. В юридической литературе справедливо отмечается, что «вопрос о замене нанимателя обычно возникает, когда наниматель является лицом преклонного возраста и хотел бы, чтобы до его смерти были оформлены права члена его семьи»3. Необходимо отметить, что Кодексом сужен перечень возможных случаев изменения договора социального найма. В частности (в отличие от ранее действовавшего ЖК РСФСР), законодатель исключил возможность для дееспособного члена семьи нанимателя требовать заключения с ним отдельного договора социального найма в соответствии с приходящейся на него долей жилой площади (в литературе такое изменение договора социального найма называлось «разделом жилого помещения» или «разделом лицевого счета»). Это решение обусловлено попыткой прекратить практику превращения отдельных квартир в квартиры коммунального заселения. «К разделу жилого помещения ранее прибегали не только бывшие супруги, но и взрослые дети, и родители, а также другие родственники, проживающие в одном жилом помещении, однако не ведущие совместного хозяйства, общих расходов и подчас имеющие между собой неприязненные отношения»1. Многие авторы, например Г.В. Бойцов и М.Н. Долгова критикуют такой ход законодателя. Они считают, что в социальном плане исключение из норм Кодекса вышеупомянутой возможности может привести к многочисленным неприятным последствиям. Защита и комфорт в жилищных отношениях граждан - одна из главных задач государства, т.е. собственника жилых помещений. В данной статье надо было исходить из интересов людей (а не из целесообразности консолидации правомочий пользования соответствующими объектами), на страже которых стоит государство. «Законодатель должен отчетливо представлять себе, какую бурю негодования вызовет у граждан лишение их права, последней надежды на создание нормальных условий жизни. Мы прекрасно знаем, что Правительство РФ давно и безуспешно ведет борьбу за ликвидацию коммунальных квартир. Но исключение возможности их создания (заключение нескольких договоров найма на одно жилое помещение и есть коммунальная квартира) не тот метод борьбы с ними. На наш взгляд, надо было не только оставить право граждан на заключение отдельного договора социального или коммерческого найма, но и более широко, подробно осветить эту тему. Заключение отдельного договора найма - наиболее, если не самая актуальная тема сегодняшнего, да и будущего. Так как нехватка жилья в нашей стране слишком велика и ликвидация этой проблемы займет по времени не одно десятилетие, столько же наши граждане будут лишены правовой защиты своих интересов»2.