Иные нормативно-правовые акты как источники права социального обеспечения

Особое значение имеет  учреждение в России института конституционного контроля. Эти функция возложена  на Конституционный суд России, который  вправе рассматривать вопросы о  конституционности федерального, республиканского и регионального законодательства (ст.125 Конституции).

Законы Российской Федерации, акты Правительства, признанные Конституционным  Судом не соответствующими её конституции, утрачивают силу со дня провозглашения его решения. Правоприменительная  практика, признанная неконституционной, подлежит прекращению.

Если суды общей юрисдикции при рассмотрении гражданского или  уголовного дела или арбитражные  суды при рассмотрении хозяйственного спора признают, что закон, который  надо применять, противоречит Конституции, они откладывают рассмотрение дела и обращаются с ходатайством в  Конституционный Суд РФ с предложением о признании этого закона неконституционным.

Важную роль в обеспечении  конституционности издаваемых в  России нормативных правовых актов  играет толкование Конституции РФ Конституционным  Судом.

В российской правовой системе  действуют как Конституция РФ, так и Конституции республик  в составе РФ, что является важнейшим  отличием республик от иных субъектов  РФ.

Конституции республик РФ – основные правовые акты учредительного характера и высшей юридической  силы, принимаемые республиками в  составе РФ и обладающие на их территории высшей юридической силой.22 Конституция  РФ 1993 г. только за республиками признает право принимать собственные  конституции. Остальные субъекты Федерации  принимают свои уставы. Тем самым  федеральная Конституция подчеркивает более высокий статус республик. Конституция каждой  республики закрепляет основы её конституционного строя, основные права, свободы и  обязанности человека и гражданина в республике, основы правового статуса  республики, её административно-территориальное  деление, основы статуса органов  государственной власти республики и органов местного самоуправления.

Юридическое соотношение  конституций республик и федеральной  конституции выражается формулой последней  о необходимости соответствия ей первых. Причем обеспечение такого соответствия отнесено к совместной компетенции РФ и субъектов Федерации (ст. 72 Конституции РФ 1993 г.). Разрешение споров о соответствии по запросам уполномоченных на это органов возложено  на Конституционный Суд РФ. Положения  конституции республики, признанные не соответствующими Конституции РФ, утрачивают силу.

2.2. Законы в системе источников права социального обеспечения

Закон как сложное многогранное явление – предмет постоянного, углубленного изучения специалистами  различных наук: философии, социологии, права. На протяжении многих столетий исследователи пытаются постичь  понятие, суть, содержание закона, его  соотношение с такими правовыми  категориями, как право, законодательство, законность*(328). Для настоящей работы интерес представляет общетеоретический, отраслевой анализ закона как нормативного правового акта в системе источников права.

Формирование правового  государства связано, прежде всего, с повышением роли закона как особого  источника права. Именно закон призван отражать в концентрированном концептуальном виде социальные интересы, выступать главным регулятором общественных отношений, гарантом прав и свобод человека, служить важнейшим средством преобразований в различных сферах жизни, устанавливать легальные рамки деятельности государственных, общественных институтов, занимать ведущее место в правовой системе, поскольку его юридическая сила определяет динамику и содержание всех остальных правовых актов.

В теории права существует достаточно много определений закона. Но традиционным является представление  о нем как о “нормативном акте, принятом высшим представительным органом  государственной власти с соблюдением установленной конституцией процедуры либо в порядке референдума”.

В некоторых случаях определение  понятия закона дополняется положениями  о том, что закон обладает высшей юридической силой и содержит первичные (изначальные) правовые нормы страны, регулирует важнейшие общественные отношения, непосредственно выражает общую государственную волю и др.

Сравнивая различные определения  понятия закона, нельзя не отметить, что при сохранности неизменности базовых положений и формальных признаков закона любой юридический  закон – это акт высшего  органа законодательной власти; по мере изменений социально-экономических  отношений, развития правовой науки  выявляются все новые его черты.

Специалисты различных отраслей права закон как ведущий нормативный  правовой акт в системе источников права наделяют определенными признаками. Приведем, на наш взгляд, самые существенные из них.

Закон – наиболее распространенная форма установления правовых норм, принимаемых на основе и в развитие конституционных положений и  принципов, – является единственным нормативным правовым актом, который, в отличие от всех иных источников, не обозначает в своем титуле название принявшего его органа. Так, если другие акты обозначаются как указ Президента, постановление Правительства и  т.п., то закон не именуется законом  Государственной Думы или представительного  органа субъекта Федерации. Это означает, что он напрямую выражает государственную  волю, а исходя из конституционного принципа народовластия в нем воплощается воля народа.

Закон издается только органом  законодательной власти, его отличает особый, более сложный порядок  принятия, изменения, отмены, выделяются специальные этапы законодательной  процедуры, что предопределено той  важностью, которую имеет закон  в системе источников права.

Закону присуще такое  свойство, как высшая юридическая  сила среди других источников. Это  означает, что не могут приниматься  нормативные правовые акты, противоречащие закону; если они приняты, то подлежат отмене; если имеется противоречие подзаконного акта закону, то применяться  должен закон, т.е. можно говорить о  его юридической всеобщности. Закон  нередко сам устанавливает иерархию подзаконных актов.

Вопрос о высшей юридической  силе закона закреплен Конституцией РФ. В ч. 2 ст. 4 установлено, что федеральные законы имеют верховенство на всей территории России. Согласно ч. 2 ст. 15 Конституции органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать закон. Часть 2 ст. 120 предусматривает: “Суд, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного или иного органа закону, принимает решение в соответствии с законом”.

Закон содержит первичные, изначальные  юридические нормы, которые носят  “исходный” характер для дальнейшего  подзаконного правового регулирования. Появление нового закона может вносить  изменения в систему источников права. Вслед за законом обычно следует  принятие конкретизирующих его правовых актов. Подзаконные нормативные  правовые акты, действовавшие до принятия закона, либо официально отменяются, заменяясь  новыми, либо корректируются в соответствии с законом, либо фактически утрачивают силу в противоречащей закону части. Некоторые законы сами предусматривают  конкретизацию, поскольку их реализация невозможна без норм иных актов. Например, пенсионные законы об обеспечении пособиями, социальными услугами закрепляют принятие соответствующих постановлений  Правительства РФ, приказов Минздравсоцразвития РФ.

Обозначение сферы действия законов повысит системность  и непротиворечивость законодательства, только в законах должны быть сформулированы цели правового регулирования, ибо цель определяет способ и характер дальнейшего регулирования.

Следует обратить внимание на то, что закон занимает ключевое место в системе источников права, нормы закона не такие принципообразующие, как нормы Конституции, – они более “живые”, более доступные для конкретного правоприменителя. Закон решает практические вопросы, его нормы должны отличаться стабильностью по сравнению с нормами подзаконных актов. От оптимального количества и качества законов зависит четкое функционирование механизма правового регулирования.

В правовой системе России выделяются следующие виды законов: федеральный конституционный закон, федеральный закон, закон субъекта Федерации. Наивысшей юридической силой среди законов после Конституции РФ обладают федеральные конституционные законы, впервые предусмотренные в Конституции РФ 1993 г. Они обладают более высокой юридической силой по сравнению с федеральными законами, принимаются только по вопросам, прямо указанным Конституцией РФ, в более сложном порядке, Президент РФ не имеет права вето в отношении этих законов.

Федеральный закон может  быть выражен в нескольких формах: собственно федерального закона, кодекса, основ законодательства. Кроме того, действующие в настоящее время  законы, принятые до вступления в силу Конституции РФ 1993 г., сохраняют прежние  наименования: “Закон РСФСР”, “Закон РФ”. Источниками права России являются также те законы СССР, которые сохранили  юридическую силу, как не противоречащие Конституции и законам России.

Федеральные законы являются самой многочисленной группой законов. Это законы, принимаемые по предметам  ведения Российской Федерации, а  также законы, принимаемые по предмету совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Применительно к субъектам Федерации Конституция РФ установила, что вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения каждый субъект осуществляет собственное правовое регулирование, включая принятие законов. Таким образом, существование федерального и регионального уровней законодательства связано с использованием в ст. 76 Конституции разной терминологии: “федеральный закон”, “закон”.

Пенсионная реформа, осуществленная с 1 января 2002 г. в связи с принятием  новых законов, заложила основы действующей  пенсионной системы, анализ которой  дает ответ, насколько эффективно государство  выполняет свои социальные функции. О реформировании данной важной сферы  начали говорить и писать с середины 90-х гг. в связи с переходом  к рыночным отношениям. Разработчики правовой концепции исходили из необходимости  усилить страховые начала в пенсионном обеспечении, расширить участие  работодателей, работников в ее становлении, обеспечить более высокий размер пенсий в зависимости от внесенного вклада. Затем федеральные исполнительные органы власти резко меняют идеологию  концепции, кулуарно, скоропалительно, без широкого участия независимых  экспертов, ведущих специалистов, учета  общественного мнения готовят проекты  законов. В итоге действие новых  законов с 2002 г. подтвердило правильность высказываний ученых о несостоятельности  законодателя, провале пенсионной реформы.

Обращает на себя внимание, что из объемного пакета законопроектов, необходимых для ее проведения, на 1 января 2002 г. было принято только три. Это Федеральный закон от 15 декабря 2001 г. “Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации”, которым определены организационно-правовые и финансовые основы государственного регулирования обязательного пенсионного  страхования, правовое положение субъектов  этих отношений, основания возникновения  и порядок осуществления их прав и обязанностей, ответственность. Федеральный закон от 15 декабря 2001 г. N 166-ФЗ “О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации” закрепил основания возникновения права на пенсию по государственному пенсионному обеспечению и порядок ее назначения для отдельных категорий граждан, а именно – для федеральных государственных служащих, военнослужащих, участников Великой Отечественной войны, граждан, пострадавших в результате радиационных или техногенных катастроф, нетрудоспособных граждан.

Федеральный закон от 17 декабря 2001 г. N 173-ФЗ “О трудовых пенсиях в  Российской Федерации” предусматривает основания возникновения и порядок реализации права граждан на трудовые пенсии.

Данные нормативные акты пришли на смену Закону РФ от 20 ноября 1990 г. “О государственных пенсиях  в Российской Федерации”, который  впервые закрепил единую систему  государственных пенсий в России, охватившую все население, определил  минимальный размер пенсии не ниже прожиточного минимума, предоставил  право получения трудовой пенсии в полной сумме работающим пенсионерам.

К сожалению, дальнейшие изменения, вносимые в первый страховой Закон 1990 г., аннулировали данные концептуальные положения.

Представляется, что проведение социальных реформ должно быть направлено, прежде всего, на улучшение качества жизни населения. Однако при разработке законов эти и другие цели не были определены в качестве ключевых, системообразующих в общих положениях, т.е. законодатель отказался от их закрепления на уровне специальных законов. Поэтому не случайно идеологи реформы заявляли, что одной из ее основных целей является вывод теневых зарплат, повышение собираемости страховых взносов, а потом и единого социального налога с помощью самих работников. Эти абсурдные утверждения показали свою несостоятельность, и их, конечно же, нельзя было фиксировать в законах, поскольку к пенсионной реформе они не имели никакого отношения. Полнота собираемости налога не зависит и не входит в обязанности застрахованного лица – это ответственность налоговых, правоохранительных служб.

Об эффективности, прогрессивности  системы пенсионного обеспечения  можно говорить лишь в том случае, если законодатель закрепляет не только само право на получение пенсии, но и гарантии реализации данного  права. В связи с этим следует  остановиться на анализе отдельных  положений пенсионного законодательства, которые связаны с данной проблемой.