История развития конституционных (уставных) судов субъектов РФ

Обобщенный анализ законодательства субъектов РФ о конституционных (уставных) судах показывает, что решения органов конституционного контроля в субъектах РФ действуют непосредственно и не требуют подтверждения другими органами и должностными лицами. В случае признания решением органа конституционного контроля нормативного акта или его отдельных положений неконституционными они утрачивают свою юридическую силу, т.е. последние не подлежат применению и не реализуются каким-либо иным способом с момента начала действия решения соответствующего органа. Это положение нашло закрепление как в Федеральном конституционном законе «О Конституционном Суде РФ», так и в законодательных актах субъектов РФ. Признание акта или его отдельных положений противоречащими Основному Закону обязывает соответствующий орган отменить данный акт или его неконституционное положение. Кроме того, оно является основанием для отмены в установленном порядке положений других нормативных актов, основанных на акте либо его положении, признанном неконституционным. Указанная норма относится как к правоприменительным, так и правоустанавливающим актам.

Вступившее в законную силу постановление конституционного (уставного) суда субъекта Федерации  является обязательным для всех без  исключения органов государственной  власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, других физических и юридических лиц и подлежит неукоснительному исполнению на территории субъекта Федерации. Это означает, что законодателями установлена юридическая нормативность решений конституционных (уставных) судов субъектов Федерации.

Например, 8 апреля 2004 г. Конституционный  Суд Республики Марий Эл вынес  постановление о проверке конституционности  статьи 4 Закона Республики Марий Эл от 4 декабря 2002 г. "Об административных правонарушениях в Республике Марий Эл", которая устанавливает административную ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение требований и предписаний, содержащихся в законодательных и иных нормативных правовых актах органов государственной власти Республики Марий Эл, а также в иных правовых актах руководителей этих органов, принятых в пределах их компетенции.

Таким образом, решения  конституционных (уставных) судов занимают специфическое место в системе правовых актов РФ, их нельзя полностью отнести ни к правоприменительным, ни к нормоустанавливающим актам, в них сочетаются качества и того и другого⁶⁶. Решения судов и иных органов, основанные на актах, признанных не соответствующими конституции (уставу), не подлежат исполнению и должны быть пересмотрены в установленном законом порядке. Например, разъяснения Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ не создают нормы права, а состоят из них. Толкование же органом конституционного контроля конституции (устава) невозможно без создания соответствующей новой нормы, т.е. они обладают нормотворческим характером. Следовательно, решения конституционных (уставных) судов субъектов РФ должны исполняться точно так же, как и любые другие акты, относящиеся к источникам права.

Как известно, образование  органов конституционного контроля в субъектах РФ не является обязательным, и органы государственной власти соответствующего субъекта РФ самостоятельно решают данный вопрос и выбирают, какая форма осуществления конституционного (уставного) контроля наиболее предпочтительна.   

Так, например, в Законе «О Конституционном Суде Республики Башкортостан»⁶⁷ содержится специальная статья, предусматривающая обязанность государственных органов и должностных лиц по приведению законов и иных нормативно-правовых актов Республики Башкортостан в соответствие с Конституцией Республики Башкортостан в связи с решением Конституционного Суда Республики Башкортостан. Согласно ей Государственное Собрание обязано в течение шести месяцев после опубликования решения Конституционного Суда Республики Башкортостан отменить признанный неконституционным закон Республики и т.д., а Правительство Республики Башкортостан не позднее трех месяцев внести проект нового республиканского закона. Президент и Правительство отменяют в соответствии с решением Суда свои нормативно-правовые акты не позднее месяца. Органы местного самоуправления также обязаны в течение трех месяцев отменить акт или его отдельные положения. А в следующей статье Закона Республики говорится, что если субъекты, к которым относится решение, по истечении указанных сроков не исполнят его, то к ним применяется механизм ответственности, предусмотренный федеральными законами и законами Республики⁶⁸.

Законом Республики Дагестан «О Конституционном Суде Республики Дагестан» предусмотрено, что Конституционный Суд имеет право налагать штрафы на должностных лиц и граждан, проявивших неуважение к Конституционному Суду. Одним из оснований для наложения штрафа за неуважение является: неисполнение, ненадлежащее исполнение или воспрепятствование исполнению решения Конституционного Суда. Закреплены и его размеры: для граждан - до 10 минимальных размеров оплаты труда, для должностных лиц - до 50 минимальных размеров оплаты труда⁶⁹. А исполнение решения о наложении штрафа производится в порядке, предусмотренном действующим законодательством. Поскольку остается неясным вопрос о том, каким образом будет взиматься штраф с соответствующего органа государственной власти или должностного лица, речь идет не столько о политкорректности данной нормы, сколько о механизме ее практической реализации. Весьма интересным вместе с тем представляется наложение штрафа на коллегиальный орган; по всей видимости, каждый член этого органа должен будет внести соответственно пропорциональную общему количеству членов часть суммы штрафа.

Таким образом, итоговые решения конституционных (уставных) судов субъектов РФ требуют своего обязательного исполнения не только для лиц, участвующих в деле, но и на неограниченный круг лиц.

§ 2. Проблемы реализации актов конституционных (уставных) судов субъектов РФ

Эффективность конституционного правосудия как на региональном, так и на федеральном  уровне в значительной мере зависит  от степени исполнения принимаемых  судами решений. Между тем на практике принятые конституционными (уставными) судами акты зачастую обречены на неисполнение, что порождает в обществе правовой нигилизм, нарушает права и законные интересы граждан. Вопросы исполнения решений органов конституционного контроля были предметом научных дискуссий, при этом предлагались различные пути решения данной проблемы.

Нетрудно заметить, что  вопросам исполнения судебных актов  конституционных (уставных) судов необоснованно  отведена лишь малая часть норм и  положений региональных законов  о конституционных (уставных) судах. Анализ нормативных актов субъектов  РФ показал, что правовое регулирование порядка исполнения судебных актов сводится к установлению общеобязательности решений для всех субъектов без исключения и исполнению на всей территории субъекта РФ (например, Закон об Уставном суде Иркутской области) либо на всей территории Российской Федерации (Закон об Уставном суде г. Москвы). Ряд законов также содержит норму о том, что признанные не соответствующими Конституции (Уставу) нормативные акты считаются недействительными с момента вынесения решения суда (Закон об Уставном суде Санкт-Петербурга).

В данной связи представляет интерес подход федерального законодателя к решению вопроса исполнения решений Конституционного Суда РФ. Согласно ст. 80 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде РФ»⁷⁰ в случае признания нормативного акта не соответствующим Конституции РФ, а также в случае, если из решения Конституционного Суда РФ вытекает необходимость устранения пробела в законодательстве, поименованные в указанной статье должностные лица и органы государственной власти обязаны определенным законом образом исполнить решения суда в срок и в порядке, установленные Федеральным конституционным законом от 21 июля 1994 г. «О Конституционном Суде РФ».

Представляется, что эти  общие принципы исполнения решений  Конституционного Суда РФ могут быть адаптированы и использованы при исполнении решений конституционных (уставных) судов. Безусловно, исходя из специфики компетенции Конституционного Суда РФ в результате перенесения соответствующих норм в региональные законы о конституционных (уставных) судах останутся неурегулированными вопросы исполнения решений по свойственным только региональным конституционным судам спорам, таким как споры между органами государственной власти субъекта Федерации и органами местного самоуправления (например, см. ст. 4 Закона «Об Уставном суде Калининградской области»). В указанном случае необходимо, по мнению Малгина И.Н., предусмотреть, чтобы ответственность за исполнение решения суда несло не одно должностное лицо либо орган государственной власти, а все субъекты, спор между которыми был разрешен конституционным (уставным) судом. При этом с учетом структуры органов государственной власти субъектов РФ, а также принципа независимости органов местного самоуправления необходимо в региональных законах о конституционных (уставных) судах предусмотреть порядок взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта РФ, направленный на исполнение решений конституционного (уставного) суда⁷¹.

В этой связи нельзя не согласиться с мнением о том, что «конституционному праву присущ институт государственно-правового понуждения в отношении органов власти субъектов Федерации, представительных органов и должностных лиц местного самоуправления»⁷². Российскому конституционному праву известно такое понятие, как государственно-правовое понуждение в отношении органов государственной власти субъектов РФ, а также органов местного самоуправления и их должностных лиц. Оно включает в себя основания, порядок и пределы принудительного воздействия на субъекты правотворческого процесса в случае принятия ими нормативных актов, противоречащих Конституции РФ, конституциям (уставам) субъектов РФ.

Действующим законодательством  предусмотрены следующие средства и способы принуждения: досрочное  прекращение полномочий глав муниципального образования и высшего должностного лица субъекта РФ, отставка высшего должностного лица в связи с выражением ему недоверия законодательным (представительным) органом власти субъекта РФ, роспуск органа местного самоуправления и законодательного органа субъекта РФ, назначение временно исполняющим обязанности главы муниципального образования или высшего должностного лица субъекта РФ.

Основанием для применения указанных выше мер принуждения  является, в частности, неисполнения решения суда, в соответствии с которым нормативный акт признан неконституционным (не соответствующим уставу субъекта). Так, согласно ст. 73 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»⁷³ в случае, если соответствующим судом установлено, что представительным органом муниципального образования принят нормативный правовой акт, противоречащий Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, Конституции (Уставу) субъекта РФ, законам субъекта РФ, уставу муниципального образования, а представительный орган муниципального образования в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, в том числе не отменил соответствующий нормативный правовой акт, высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в течение одного месяца после вступления в силу решения суда, установившего факт неисполнения данного решения, вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ проект закона субъекта РФ о роспуске представительного органа муниципального образования. Не вызывает сомнений эффективность применения норм ст.ст. 73-74 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» об отрешении должностных лиц органов местного самоуправления с целью обеспечения исполнения решений конституционного (уставного) суда субъекта РФ.

При этом федеральное  законодательство содержит лишь основания  для привлечения к ответственности  органов и должностных лиц, порядок  же привлечения к ответственности  действующим федеральным законодательством  не установлен. По мнению Малгина И.Н., процессуальные вопросы привлечения к ответственности должностных лиц должны быть урегулированы региональным законодательством с учетом особенностей каждого конкретного субъекта РФ⁷⁴.

Заслуживает отдельного внимания проект Закона «Об обеспечении исполнения решений Конституционного Суда РФ»⁷⁵. Данный законопроект устанавливает порядок и пределы применения мер ответственности за неисполнения либо ненадлежащее исполнение решений Конституционного Суда РФ. Некоторые положения законопроекта нашли свое отражение в федеральных законах (например, в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъекта РФ»), закреплено право Президента РФ выносить предупреждение в случаях неисполнения решений региональных конституционных судов, а в случае дальнейшего неисполнения решения – право освобождать от занимаемой должности должностное лицо либо распускать орган государственной власти. Согласно проекту Закона «Об обеспечении исполнения решений Конституционного Суда РФ» должностное лицо, не исполнившее либо исполнившее ненадлежащим образом решение Суда, обязано возместить причиненный ущерб. Региональному законодателю необходимо принять во внимание предусмотренную указанным выше законом норму, стимулирующую исполнение решения суда, дополнив действующее региональное законодательство о конституционных (уставных) судах.

Но наиболее актуальной проблемой, связанной с исполнением  решений региональных конституционных  судов, является проблема возникновения «пробелов» в законодательстве в результате соответствующих судебных решений. Проблема возникновения «пробелов» в законодательстве вследствие принятия решений Конституционным Судом РФ была предметом исследования в работе Гаврюсова Ю.В.⁷⁶. Поскольку функционирование региональных органов конституционной юстиции также приводит к тому, что ряд общественных отношений выпадает из правового регулирования, необходимо затронуть проблемы возникновения «пробелов» в законодательстве вследствие признания не соответствующим Конституции (Уставу) субъекта РФ нормативного акта.

Как известно, решениям конституционных (уставных) судов свойственна двойственная природа: с одной стороны, они  являются правоприменительным актом, т.е. реализуют положения, установленные материальным правом; с другой стороны, они также являются правотворческим актом, так как зачастую не только признают недействующим нормативный акт, но также дают официальное толкование положениям и нормам конституций (уставов) субъектов РФ.