Контрольная работа по «Истории государственного управления в России»

Наиболее заметным новшеством в  сфере высших органов власти было создание в 1861 г. Совета министров в  качестве нового совещательного органа под председательством самого императора. В него вошли председатели Комитета министров и Государственного совета, министры и руководители главных управлений. Этот ближайший к императору государственный орган в основном рассматривал вносимые монархом вопросы. Ему же принадлежала инициатива созыва Совета министров. Впрочем, право постановки вопросов на обсуждение имели все члены Совета. Совет министров действовал до 1882 г. Он был нужен царю для усиления оперативности управления в обстановке реформ.

Государственный совет оставался  высшим законосовещательным органом, поэтому вовремя «великих реформ» вел сложную работу по обсуждению и доработке проектов законов для последующего утверждения императором. В эти годы Госсовет продемонстрировал заметную самостоятельность, позволяя себе обоснованные возражения императору. Например, большинство его членов было против законопроекта о земских начальниках, но Александр III его все же утвердил. Публичное рассмотрение законопроектов с неизбежной оглаской их содержания и разногласий членов Совета стало одной из основных причин относительного снижения его роли по сравнению с более закрытыми институтами государства. После наивысшего подъема активности Госсовета в 60 - 70-е гг. XIX в. наступил период спада в его деятельности, и он стал местом «почетной ссылки» высших сановников.

В годы реформ Государственный совет был не единственным звеном законодательной системы. Каждый законопроект, направляемый в Госсовет, проходил рассмотрение во втором отделении Собственной его императорского величества канцелярии, редактировался, рецензировался, а в некоторых случаях и создавался в этом отделении. Там же велась работа по переизданию законов России. После ликвидации второго и третьего отделений в 1882 г, были расширены функции первого отделения, особенно по заведованию личным составом чиновников и созданию соответствующих подразделений (Комитет о службе чинов гражданского ведомства и Инспекторский отдел).

Формально после Госсовета стоял  Правительствующий Сенат. В ходе реформ он тоже активизировал свою деятельность по судебному разбирательству особо важных дел. В 1872 г. при нем было создано «Особое присутствие для суждения дел о государственных преступлениях и противозаконных сообществах», ставшее высшим судом по политическим делам. В Особом присутствии процесс был также состязательным, с участием сословных представителей - губернских и уездных предводителей дворянства, городских голов и т.д.

С 1866 г. в Сенате были образованы кассационные департаменты для рассмотрения жалоб и протестов на решения местных судов по уголовным и гражданским делам с правом отмены решений в случаях нарушения судопроизводства и передачи дел на пересмотр в другой суд. Однако некоторый либерализм Сената был нейтрализован введением с 1878 г. в связи с известным делом о покушении В. Засулич на петербургского градоначальника Трепова и ее оправданием военно-окружным судом, где такие дела рассматривали закрыто и весьма сурово.

Полиция. Деятельность народников вызвала  создание в 1878 г. «Особого совещания  для изыскания мер и лучшей охраны спокойствия и безопасности в империи», которое координировало работу силовых министерств (внутренних дел, юстиции, военного, жандармского отделения и учебных заведений). Оно также взяло на себя своеобразное шефство над полицией, хотя работа в данном направлении началась сразу после 1861 г. Так, отмена крепостного права вызвала необходимость усиления полицейской службы, прежде всего численного увеличения полиции. Уже в 1862 г. с полицейским управлением была объединена городская полиция. Уездный исправник вместо прежнего избрания его на дворянском собрании назначался Министерством внутренних дел. В 1878 г. в связи с ростом революционной активности народников ввели должность участкового урядника, а в уездах в помощь полиции создали отряды сельской стражи. Урядники, а их приходилось на уезд по несколько десятков, значительно усилили полицейский контроль в стране. Вместе с земскими начальниками они добились заметного снижения злоупотреблений в крестьянском самоуправлении и активизировали его деятельность.

Улучшился качественный состав полиции. Прежний способ ее комплектования из негодных для строевой службы солдат и унтер-офицеров был дополнен приемом на работу по контракту. Обязанности полиции сужались до непосредственно полицейских функций (ранее полиция занималась следствием и была обязана следить за благоустройством местности). Полицейским повышалась зарплата, пенсии, расширялись льготы и т.д.

С 1867 г. жандармские округа разукрупнялись так, чтобы жандармские управления были в каждой губернии. В связи с необходимостью охраны транспорта создавались железнодорожные жандармские управления. В городах с повышенной криминогенной обстановкой формировались жандармские части и подразделения.

И, наконец, после организованного  членом исполкома «Народной воли»  С. Халтуриным взрыва в цитадели самодержавия - Зимнем дворце в феврале 1880 г. была создана «Верховная распорядительная комиссия по охране государственного порядка и спокойствия» со специальной задачей контроля за политическим следствием. Ей временно передали в подчинение III Отделение и Отдельный корпус жандармов. Однако через несколько месяцев она прекратила свою деятельность. Вся полиция перешла в состав МВД.

В пореформенной России почти все  министерства значительно расширили  свои функции. Например, Министерству внутренних дел было поручено проведение грандиозной крестьянской реформы, контроль за крестьянским управлением, а также за печатью, заведование почтой и телеграфом, переселенческими делами и др.

Министерство юстиции провело  судебную реформу, а также получило в свое ведение от МВД Главное  тюремное управление со всеми его тюрьмами (1895).

В сфере финансового управления существенное значение имела реформа  Госконтроля. Действовавшее с 1839 г. Главное управление госконтроля Министерства финансов в начале 60-х гг. повысило свой статус, став ведомством с местными органами и расширенными правами по надзору за соблюдением и гласностью бюджета.

Само же Министерство финансов тоже добилось существенных результатов, увеличив бюджет за три десятилетия примерно в 4 раза. Большие доходы оно получило от ликвидации порочной системы винных откупов и от обложения производства спиртных напитков и некоторых других товаров акцизным сбором. В 1860 г. был создан Государственный банк, занимавшийся кредитованием промышленной, торговой и другой деятельности.

В 1865 г. в России появилось Министерство путей сообщения, которое ведало значительной по тому времени железнодорожной сетью (свыше 30 тыс. верст к концу XIX в.).

Реформы существенно изменили военное  министерство. При нем был образован  Главный штаб по управлению войсками, а департаменты преобразованы в главные управления, которые значительно улучшили состояние дел во всех отраслях военного ведомства.

В других министерствах (морском, иностранных  дел, народного просвещения и  др.) изменения были сравнительно небольшими. В эти годы в основном уточнялись их функции, акцентировалось внимание на тех или иных организационных проблемах и т.д.

Всего в России в конце XIX в. насчитывалось около 15 министерств и учреждений этого ранга.

В местном самоуправлении происходили изменения структуры, компетенции, функций органов и учреждений, которые в целом отражали трансформацию государственной политики и общественной жизни. Наиболее существенным явились передача части функций местной администрации созданным в 1864 г. земствам; усиление власти губернаторов в административно-судебной сфере; распространение системы управления государственными крестьянами на все крестьянство, в том числе и освобожденное от крепостничества сходы, волостные правления и суды; появление губернских присутствий по различным делам, фабричных инспекций, военных округов и др.

Таким образом, за сравнительно короткое время в России были осуществлены вполне назревшие реформы, в известной мере действительно «великие». Отбрасывалось старое, мешавшее, отжившее. Государственные деятели, реформаторы ответственно подошли к проблеме модернизации России, тщательно обсуждали предлагаемые проекты преобразований, просчитывали их возможные последствия. Необдуманное копирование чужого опыта и авантюризм в реформаторстве тогда практически не имели шансов на успех. Осторожность и осмотрительность государственных мужей была серьезным препятствием на пути различных экспериментов. Предпосылки для замены самодержавия, опиравшегося на веками действовавшую государственную машину и местное самоуправление, тогда еще не созрели.

Однако, несмотря на серьезные усилия власти по модернизации страны, основные показатели ее развития в конце XIX в. оставались низкими. Так, накануне восшествия на престол последнего российского царя Николая II в огромной стране в вузах обучалось только 25,2 тыс. человек и существовало лишь 340 гимназий, т.е., средних школ. Большинство населения не имело возможности для реализации интеллектуального потенциала.

Еще одним парадоксом пореформенной  России, имевшей самую большую территорию в мире, было малоземелье абсолютного большинства крестьян. В Европейской части России 155 личных собственников владели 16,2 млн. десятин земли, или 20 % частного земельного фонда. Поэтому не удивительно, что вместо бурного восторга по поводу реформ преобладали недоумение, критика и усиливался революционизм. Реальность жизни волновала не только революционеров. Либералы тоже были не в восторге. Известный ученый и общественный деятель профессор Б.Н. Чичерин писал: «Казалось бы, что совершенные преобразования должны были поднять русскую жизнь на новую высоту, дать крылья слишком долго скованному народному духу. А между тем в действительности произошло не то. Вместо подъема мы видим упадок и умственный, и нравственный, и отчасти материальный. Вместо нового благотворного порядка везде ощущается разлад. Повсюду неудовольствие, повсюду недоумение... Россия представляет какой-то хаос, среди которого решимость проявляют одни разрушительные элементы, которые с неслыханной дерзостью проводят свои замыслы». Б.Н. Чичерин не был противником реформ, но он не без основания считал, что их неблагоприятные результаты объяснялись чрезмерной быстротой преобразований русского общества, потерей им равновесия.

Сдержанное отношение к результатам  реформ было характерно главным образом для тех людей, которые хорошо знали не фасадную, а реальную картину жизни России. Так, по мнению популярного в те годы публициста С.Ф. Шарапова, «чинилась, подкрашивалась и исправлялась внешняя оболочка народной жизни... Примеривалось все новое и новое платье, а тем временем народ болел, его хозяйство гибло и разрушалось». Официальная Россия, продолжал он, «дивилась искренне тому, что все, даже самые лучшие начинания... дают сплошь одни дурные, уродливые результаты». С.Ф. Шарапов видел не только благоприятные нововведения, но и усилившиеся обнищание и пьянство крестьян, быстрое внедрение в экономику иностранцев, ускоривших разграбление страны, «Сотни тысяч чужеземцев, как паразиты, заползли и укрепились на земле, наживаясь в эпоху общего русского разорения» - писал он. Нарастание экономических и социальных проблем в жизни России требовало поиска более эффективной модели развития и государственного управления, способной создать условия для более полной реализации возможностей общества.

9. Государственное управление в период контрреформ 80 – 90-х гг. ХIХ в.

В конце 70-х гг. ряд высших чиновников пришел к выводу, что «все наше государственное устройство требует коренной реформы снизу доверху». Таково было мнение О.А. Милютина. Сенатор П.А Валуев в июле 1879 г. писал: «Чувствуется, что почва под ногами зыблется, зданию угрожает опасность, но обыватели, как бы не замечают этого, и хозяева смутно чувствуют недоброе, но скрывают внутреннюю тревогу». О конституционных началах заговорил и Александр II, состоялось обсуждение записок П.А. Валуева и великого князя Константина Николаевича, в которых речь шла о возможности допустить к участию в управлении государством с законосовещательными функциями представителей общества. Однако император на решительные меры не пошел и, по мнению сторонников реформ, без потрясений более сильных, без нужды более крайней, чем нынешние потрясения и нужды, они приняты не будут.

Толчком к более  активным решениям послужило очередное  покушение на Александра II в феврале 1880 г., когда прогремел подготовленный С.И. Халтуриным взрыв в резиденции императора - Зимнем дворце. Накануне М.Т. Лорис-Меликов, пока еще Харьковский генерал-губернатор, докладывая царю о своей деятельности, подчеркнул, что главное к чему он стремился, - это «строгое карание и преследование зла не только совершенного, но и злоумышленного», и проведение мер, которые способствовали бы успокоению благонадежных элементов в обществе и, охраняя законные их интересы, восстановили бы в них ослабевшее доверие и власть. На следующий день император объявил об образовании Верховной комиссии и назначил Лорис-Меликова ее начальником.

Уже в апреле он представил царю доклад, в котором  доказывал необходимость «непоколебимой строгости к злоумышленникам... и тесного сотрудничества с людьми благополучными», чтобы убедить народ и образованную часть общества в дееспособности самодержавия и его готовности заботиться о народе. Начальник комиссии предлагал пересмотреть паспортную систему и облегчить переселение крестьян из малоземельных губерний, установить отношения нанимателей с рабочими, т.е. ввести рабочее законодательство, обеспечить надлежащее руководство печатью, преобразовать губернские административные учреждения.

Летом 1880г., когда  активно действовали народовольцы, Лорис-Меликов предупреждал царя, что «проявление вредных социальных учений в нашем отечестве достигло таких размеров, при которых дальнейшее их развитие могло возбудить основательные опасения относительно сохранения в будущем не только общественного спокойствия, по даже существования государства». Он добился отставки вызывавшего наибольшую неприязнь общества министра просвещения Д.А. Толстого и назначения товарищем министра финансов Н.Х. Бунге. Был поставлен вопрос об отмене выкупных платежей и подушной подати.