Реформы Александра II. Земская и финансовые реформы

Д. Крисчн в отличии от своих коллег по конференции оценивает реформу положительно, особое значение он придаёт отмене винных откупов, производя сравнение российской системы откупов с французской. Он считает, что реформа имела не только экономическое, но и социальное значение такое, как снижение потребления алкоголя населением, борьба с коррупцией и др.. По его мнению «реформа означала переход общества к более современным формам государственного устройства». Мнения же других историков он характеризует так: «Фискальные реформы такого рода - далеко не самое захватывающее историческое событие, а когда они к тому же представляются столь эфемерными, то могут просто затеряться. Вполне понятно поэтому, что историки, занимавшиеся периодом 60-х годов прошлого века, обычно не изучали эту реформу, а концентрировали своё внимание на других преобразованиях.»

2. Реформа бюджета и органов государственного контроля

В ноябре 1858 г. по указанию совета министров, руководимого Александром II, была создана  комиссия для перестройки финансов. Ее председателем был назначен А. Д. Гурьев. В комиссию вошли инициатор  реформы В. А. Татаринов, министр  финансов А. М. Княжевич и ряд других высших сановников предреформенной России.

Через полгода  комиссия Гурьева закончила свою деятельность, утвердив основы преобразования бюджетного дела, предложенные Татариновым. Последнему было поручено также развить принятые положения и разработать законодательный и циркулярный материал, необходимый для перестройки бюджетно-сметного дела и контрольных органов.

22 мая  1862 г. Александр II утвердил новые  «Правила о составлении, рассмотрении, утверждении и исполнении государственной  росписи и финансовых смет  Министерств и Главных Управлений»,  предусматривавшие прежде всего осуществление принципа бюджетного единства. Отдельным ведомствам и министерствам предлагалось составлять сметы ежегодно по установленной форме. При утверждении смет следовало принимать во внимание итоги исполнения бюджета в предшествовавшем году.

До финансовой реформы в государственной росписи  указывалась только общая сумма  доходов и расходов каждого ведомства  и министерства. Распределение этих расходов на различные нужды было предоставлено на усмотрение руководителей  ведомств. Средства отпускались валовыми суммами и хранились в ведомственных  кассах. В отличие от такого порядка, порождавшего полную бесконтрольность и произвол, новые правила требовали, чтобы каждое управление и министерство представляло подробно разработанные  сметы с указанием отдельных  статей и параграфов. Таким образом, министерство финансов получало возможность  более детально разбирать и устанавливать  размеры расходования государственных  средств на различные нужды. После  утверждения бюджета распорядители  ведомств обязаны были строго руководствоваться  утвержденной номенклатурой расходов. Бюджетная роспись включала все  виды государственных доходов и  расходов. Особые капиталы и доходы были изъяты из ведения отдельных  министерств и учреждений и переданы только министерству финансов.

Наряду  с бюджетным единством комиссия разработала практические мероприятия, ведущие к осуществлению единства кассы. Все государственные доходы сосредоточивались в кассах государственного казначейства. Расходы производились  из этих же касс в соответствии с  бюджетными сметами и кассовыми  расписаниями. По всей России вводилась  единая система бюджетного учета  и отчетности.

Реализация  положений, разработанных Татариновым  встретила сопротивление со стороны  ряда ведомств и министерств, не желавших отказаться от собственных внебюджетных капиталов и боровшихся с установлением  более действенного контроля за расходованием государственных средств. Главными противниками всяких изменений оказались министр государственных имуществ М. Н. Муравьев и обер-прокурор Синода граф Толстой.

Существовавшие  до тех пор особые ведомственные  кассы были упразднены. Наряду с  этим создали новую разветвленную  сеть местных касс государственного казначейства. Опасаясь крутой ломки существовавшей финансовой системы и проводя все реформы медленно, царское правительство растянуло намеченное преобразование кассового дела на ряд лет. По указанию Александра II в 1864 г. было разрешено лишь в виде опыта осуществить единство кассы в Петербурге. В 1865 г. новые кассовые правила ввели в 12 губерниях. Создание широко разветвленной системы касс государственного казначейства и повсеместная реформа кассового дела во всей империи были завершены лишь к 1868 г.

Помимо  бюджетного и кассового единства, финансовая реформа 1862 г. провозгласила  принцип гласности бюджета. Царское  правительство вынуждено было пойти  на этот шаг, чтобы повысить кредитоспособность России на международном денежном рынке. Заграничные банки, к которым  все чаще оно обращалось, хотели быть осведомленными в его финансовых делах.

В специальном  представлении комитету финансов в  феврале 1861 г. министр финансов Княжевич так мотивировал необходимость  установления гласности бюджета: «В сих обстоятельствах, к поддержанию нашего государственного кредита на иностранных биржах не представляется иного надежного способа, как принятие по примеру других европейских государств, постоянное в финансовой системе правило, чтобы годовая роспись государственных доходов и расходов была обнародована ежегодно к общему сведению». Эта мера показала бы иностранным капиталистам, что расходы не превышают ресурсов государства, что доходы вполне обеспечивают точное исполнение всех обязательств, принятых на себя казной, и что правительство неуклонно и добросовестно стремится к улучшению государственных финансов.

Комитет финансов согласился с мнением о  необходимости публикации бюджетных  росписей и в декабре 1861 г. принял об этом специальное решение, которое  затем было утверждено Александром II. С 1862 г. государственный бюджет стал гласным: годовые росписи публиковались в русских и иностранных журналах. В России бюджетная роспись 1862 г. впервые была опубликована в журнале "Северная почта". В последующие годы такая публикация производилась и в других русских газетах и журналах.

Важной  частью финансовой реформы 60-х годов  было преобразование системы государственного контроля по новому положению, разработанному В. А. Татариновым. Государственный  контроль превращался в единый ревизионный  орган, имеющий право документальной проверки всех государственных (как  центральных, так и местных) учреждений, в том числе и снабжающих армию. На местах были созданы контрольные  органы: губернские контрольные палаты и их отделения. Это давало возможность  установить более быстрый и действенный  контроль за расходованием государственных  средств, чем в дореформенный  период. Был установлен контроль и  за получением некоторых видов государственных  доходов (питейного, сахарного, от почтового  ведомства и др.). По новому положению  на государственный контроль возлагалась  также задача предварительного рассмотрения годовых смет, представляемых ведомствами  при составлении бюджетной росписи, и годового отчета об исполнении государственного бюджета.

Реформа 1862 г. в области государственного контроля, таким образом, представляла собой некоторый шаг вперед. Она  в какой-то мере способствовала ослаблению того произвола в расходовании государственных  средств, который был характерен для николаевской России.

Консервативные  министры Александра II добивались значительного  ограничения первоначального проекта  Татаринова о преобразовании контрольного дела. Особенные нападки вызвал принцип  предварительного контроля. Еще при  обсуждении данного вопроса в  комиссии под председательством  Гурьева большинство министров  высказывалось против предварительного контроля и требовало существенного  ограничения этого принципа. Комиссия приняла решение, по которому государственному контролю было предоставлено право не приостанавливать, а обжаловать перед руководителями центральных ведомств неправильные распоряжения о расходовании государственных средств. Однако и такое половинчатое решение не удовлетворяло консервативных царских министров. Министр финансов Рейтерн также считал предварительный контроль неосуществимым. При окончательном утверждении реформы Александр II исключил раздел, посвященный предварительному контролю.

Весьма  неудачной была попытка установить контроль за финансовой деятельностью  частных и казенных железных дорог. Благодаря решительному сопротивлению  министерства путей сообщений все  попытки поставить эту наиболее крупную отрасль государственного хозяйства, разграбляемую всевозможными  капиталистическими дельцами и чиновниками, под постоянный контроль не увенчались успехом.

Реформа кредитной сферы, создание Государственного банка и выкупная операция

В конце 50-х - 60-х годах XIX века Россию охватила горячка учреждения акционерных  обществ. Правительство поощряло это  движение, и за 5 лет с 1856 по 1860 г.г. выросло до 108, т.е. в 5 раз по сравнению с прошедшим пятилетием.

В июле 1857 г. была понижена процентная ставка по частным вкладам в банковских установлениях до 4%, а с октября  того же года - до 3%. Этой мерой правительство  пыталось ограничить приток вкладов  в кредитные установления и стимулировать  владельцев денег к вложению их в  акционерные общества. А.Г. Коломиец объясняет это следующим: «В годы войны, вследствие усиленного выпуска  денег в обращение и оживления  торгово-промышленной деятельности и  роста денежных доходов населения, приток вкладов в казённые кредитные  установления резко увеличился. Когда  у правительства отпала острая нужда  в «позаимствованиях», банки не могли  найти таким вкладам применение, потому что коммерческая деятельность для них была второстепенной.» В то же время возможность изъятия значительной части этих средств по первому требованию вкладчиков делала положение государственных кредитных установлений весьма неустойчивым. Уменьшая процент по вкладам, правительство также надеялось уменьшить бремя процентных платежей казначейства по «позаимствованным» средствам в пользу кредитных учреждений. Доходность вложения в акционерные общества заявлялась значительно выше, чем процент по вкладам в кредитные установления. Из последних начался быстрый отток вкладов.

В 1857 г. были понижены таможенные тарифы на ряд  ввозимых товаров, снято запрещение на вывоз золота. Все эти факторы  способствовали оттоку капитала из страны, что привело к банкротству  многих акционерных обществ. Правительство  не только не получило ожидаемых хозяйственных  результатов, но и столкнулось с  кризисом государственных кредитных  установлений, и было вынуждено обратиться к внешним заимствованиям.

В 1859 г. было принято решение об окончательной  ликвидации государственных кредитных  установлений, в которых оставалось вкладов почти на миллиард рублей. Для расчёта с вкладчиками  были созданы 5-процентные билеты, которые  предполагалось погашать в течение 37 лет посредствам ежегодных тиражей. Но билеты не пользовались популярностью, так не могли быть использованы, как непосредственное платёжное  средство.

Вскоре  вклады были переданы учреждённому 30 мая 1860 г. Государственному банку. Возврат  Государственным банком вкладов  при недостаточности активов  должен был обеспечиваться по средствам  Государственного казначейства.

Реформа кредитных установлений имела многочисленных оппонентов. Монопольное положение  этих установлений было несовместимо с развитием частной предпринимательской  инициативы в кредитной сфере. Однако, способ создания новой системы кредитных учреждений признавался спорным даже сторонниками реформы.

В дальнейшем Государственный банк получил право  производить выпуски кредитных  билетов под обеспечение билетов, выпущенных Государственным казначейством. При этом сумма выпущенных кредитных  билетов становилась долгом Министерства финансов Банку.

На Государственный  банк было возложено и проведение выкупной операции, которая имела  решающее влияние на состояние финансов России в пореформенный период. Для  разработки финансового механизма  выкупной операции ещё в апреле 1859 г. была создана Финансовая комиссия в составе 8 членов: Н.Х. Бунге, Ю.А. Гагемейстер, Е.И. Ламанский, М.Х. Рейтерн, Н.А. Милютин. Согласно основным актам реформы, крепостные крестьяне получили гражданские и имущественные права, а также сохранили право пользоваться сельскохозяйственными угодьями. За право пользоваться землёй крестьяне получали статус «временно обязанных» и должны были выплачивать землевладельцу барщину и оброк. Стать полностью свободными они могли, выкупив используемые ими угодья. Эта сделка заключалась при посредстве государства и была задумана, так чтобы не требовалось никаких дополнительных расходов со стороны казны.

3. Отмена винных откупов в России.

Одним из наиболее удачных мероприятий финансовой реформы была отмена винных откупов. Она привела к успешной реорганизации  такого важного для русского правительства  источника доходов, как налоги с  питейной торговли. Следствием этой реформы  явилась заметная переориентация предпринимателей (купцов и дворян) с такой сферы  коммерции, как питейные откупа, на банковское дело, железнодорожное строительство, нефтяные промыслы, грузовые перевозки  и др., т.е. на отрасли которые реально  способствовали развитию экономики  России, а также устранение источники  коррупции среди чиновников, что, естественно, способствовало установлению правопорядка в стране.

Важную  роль в продвижении этой реформы  сыграли такие люди, как великий  князь Константин Николаевич и генерал  Я.И. Ростовцев. Они смогли убедить  императора в том, что правительство  должно заняться отменой откупов  сразу после отмены крепостного  права. К 1860 году внутри правительства  сложилась мощная коалиция, крайне отрицательно настроенная против винных откупов и вооружённая вескими  аргументами в пользу необходимости  покончить с ними. Вскоре эта коалиция одержала победу в Государственном  совете, на рассмотрению которому император  передал этот вопрос. И в ноябре 1860-ого года Государственным советом  была создана специальная комиссия во главе с А.П. Заболоцким-Десятовским, которая занялась подготовкой основных положений реформы. Законопроект отмены винных откупов впервые был опубликован 4 июля 1861 года под названием «Положение о питейном сборе». Но не смотря на это проведение реформы было снова отложено, т.к. в 1862 году группой особо влиятельных откупщиков Министерству финансов было предложено построить 2800 вёрст железной дороги по всей стране в обмен на сохранение откупов. Это предложение было отвергнуто только после того как Министерство финансов возглавил М.Х. Рейтерн, один из сторонников проведения реформ, которому удалось отговорить Александра II от этого не выгодного предложения.