Стратегия развития торговли в Российской Федерации на 2010 – 2015 годы и период до 2020 года

– от 14 февраля 2009 г. № 22-ФЗ «О навигационной деятельности»;

– от 12 апреля 2010 г. № 61-ФЗ «Об обращении лекарственных средств».

Одновременно требования к организации торговой деятельности (организации и использования  торговых объектов) и осуществлению  торгового процесса (выполнению торгово-технологических операций) содержатся в федеральных законах от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» и принятых в его развитие подзаконных нормативных правовых актах, от 22 июля 2008 г. № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности».

Наиболее сложным и  изобилующим обременениями административного  характера для хозяйствующих  субъектов является нормативный  массив об обороте алкогольной и  спиртосодержащей продукции. Так для реализации положений Федерального закона «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции» принято более десятка постановлений Правительства Российской Федерации (в частности от 25 июня 2007 г. № 401 «Об утверждении перечней парфюмерно-косметической продукции, на деятельность по обороту которой не распространяется действие Федерального закона «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции», от 31 декабря 2005 г. № 857 «Об утверждении положения о представлении организациями уведомлений, подтверждающих закупку (в том числе для собственных нужд), поставки этилового спирта (в том числе денатурата) и нефасованной спиртосодержащей продукции с содержанием этилового спирта более 60 процентов объема готовой продукции, и форм уведомлений», от 31 декабря 2005 г. № 872 «О справке, прилагаемой к грузовой таможенной декларации», от 31 декабря 2005 г. № 864 «О справке к товарно-транспортной накладной на этиловый спирт, алкогольную и спиртосодержащую продукцию», от 31 декабря 2005 г. № 866 «О маркировке алкогольной продукции акцизными марками», от 21 декабря 2005 г. № 785 «О маркировке алкогольной продукции федеральными специальными марками», от 19 июня 2006 г. № 380 «Об учете объемов производства и оборота (за исключением розничной продажи) этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции», от 31 декабря 2005 г. № 858 «О представлении деклараций об объемах производства, оборота и использования этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции», от 25 июня 2007 г. № 400 «О Перечне районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей, в которых разрешаются производство, поставки и розничная продажа питьевого этилового спирта», другие) и более десятка ведомственных актов – Министерства финансов Российской Федерации, Федеральной службы по регулированию алкогольной рынка.

Комплексно регулируются и отношения, возникающие при  организации и осуществлении  торговли на розничных рынках – Федеральным законом от 30 декабря 2006 г. № 271-ФЗ «О розничных рынках и о внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации» и принятые в их развитие постановления Правительства Российской Федерации от 19 мая 2007 г. № 297 «Об утверждении Перечня сельскохозяйственной продукции, продажа которой осуществляется на сельскохозяйственном рынке и сельскохозяйственном кооперативном рынке», от 28 апреля 2007 г. № 255 «Об утверждении требований к оформлению паспорта безопасности розничного рынка и перечню содержащихся в нем сведений», от 10 марта 2007 г. № 148 «Об утверждении Правил выдачи разрешений на право организации розничного рынка».

Требования к организации  и осуществлению торговой деятельности предусматриваются актами антимонопольного законодательства, основу которого составляет Федеральный закон от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции».

Запреты и ограничения, предусматриваемые вышеперечисленными актами, обеспечиваются нормами Федерального закона от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ «Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях».

В соответствии с нормами  федеральных законов от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах  организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной  власти субъектов Российской Федерации» и от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» до вступления в силу Федерального закона «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» принимали свои нормативные акты, преимущественно регулирующие отношения в сфере торговли в части установления требований к организации торговой деятельности (размещении торговых объектов, режиме работы торговых объектов, техническом и ином оснащении торговых объектов и т.д.).

Статья 3 Федерального закона «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» подтвердила право субъектов Российской Федерации на региональное нормотворчество в сфере торговли посредством принятия законов субъектов Российской Федерации и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Более того, Федеральным законом «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» за органами государственной власти субъектов Российской Федерации закреплено принятие нормативных правовых актов, устанавливающих порядок разработки и утверждения органами местного самоуправления схем размещения нестационарных торговых объектов (статья 10), порядок организации ярмарок и продажи товаров на них (статья 11), порядок разработки региональных программ (статья 18), нормативы обеспеченности населения субъектов Российской Федерации площадями торговых объектов (статья 19).

За органами местного самоуправления в соответствии со статьей 3 Федерального закона «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» признается право издавать муниципальные правовые акты по вопросам, связанным с созданием условий для обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли, в случаях и в пределах, которые предусмотрены данным Федеральным законом, другими федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации. В частности, статьей 10 названного Федерального закона на органы местного самоуправления возложены полномочия по утверждению схем размещения нестационарных торговых объектов.

2. Характеристика нормативной правовой базы по регулированию отношений в сфере торговли

Действующую нормативную  правовую базу, регулирующую отношения  в сфере торговли, характеризуют:

1) недостаточная системность, которую демонстрирует разноплановость перечисленных в разделе 1 актов. Анализ положений Федерального закона «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» позволяет сделать заключение, что в ближайшее время системность правового регулирования в сфере торговли не может быть в полной мере обеспечена как по причине не достижения обозначенной при принятии данного Федерального закона цели – определение основ государственного регулирования торговой деятельности, избирательности регулирования ограниченного набора вопросов торговой сферы, так и в связи с несовершенством распределения полномочий по выработке и реализации государственной политики в сфере внутренней торговли. Необходимо отметить, что образованное во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 12 мая 2008 г. № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» Министерство промышленности и торговли Российской Федерации не является единым централизованным органом, осуществляющим выработку и обеспечивающим реализацию государственной политики в сфере торговли. Такие блоки государственной политики как политика в области оборота (обращения) отдельных видов товаров, закреплены за различными федеральными органами исполнительной власти:

– гражданского оружия и патронов к нему – за Министерством внутренних дел Российской Федерации (Указ Президента Российской Федерации от 19 июля 2004 г. № 927 «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации»);

– наркотических средств и психотропных веществ – за Федеральной службой Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков (Указ Президента Российской Федерации от 28 июля 2004 г. № 976 «Вопросы Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков»);

– лекарственных средств – за Министерством здравоохранения и социального развития Российской Федерации (постановление Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. № 321 «Об утверждении Положения о Министерстве здравоохранения и социального развития Российской Федерации»);

– сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, табачной продукции, пестицидов и агрохимикатов – за Министерством сельского хозяйства Российской Федерации (постановление Правительства Российской Федерации от 12 июня 2008 г. № 450 «О Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации»);

– драгоценных металлов и драгоценных камней –за Министерством финансов Российской Федерации (постановление Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. № 329 «О Министерстве финансов Российской Федерации»);

– этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции – за Федеральной службой по регулированию алкогольного рынка (постановление Правительства Российской Федерации от 24 февраля 2009 г. № 154 «О Федеральной службе по регулированию алкогольного рынка»).

Самый значительный блок государственной политики, непосредственно  связанный с торговой деятельностью – политики в области защиты прав потребителей – закреплен за Министерством здравоохранения и социального развития Российской Федерации.

Каждый из указанных  федеральных органов исполнительной власти по-своему представляет и определяет содержание правового регулирования оборота (оптовой и розничной торговли) указанными видами товаров. Автономное нормотворчество в закрепленных за ними сферах без централизованного управления данным процессом порождает разрастание нормативно-правового массива регулирующего отношения в сфере торговли перечисленными группами товаров, конфликты и лоббизм интересов соответствующих отраслей при разработке нормативных правовых актов высшего уровня (федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации);

2) избыточность правового регулирования. В качестве примера можно привести акты законодательства о защите прав потребителей, которые, несмотря на положения Федерального закона «О техническом регулировании» предусматривают требования к качеству торгового обслуживания (например, Правила продажи отдельных видов товаров, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 19 января 1998 г. № 55).

В отсутствие федеральных  экспертизы и контроля за региональным и муниципальным нормотворчеством избыточность правового регулирования торговых отношений, выражающаяся в принятии актов не только дублирующих федеральные нормативные правовые акты, но и недопустимо развивающих их за пределами предоставленных органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления полномочий, ведет к созданию серьезных административных барьеров. Анализ нормативной базы субъектов Российской Федерации и отдельных органов местного самоуправления свидетельствует о том, что нередко региональные и муниципальные акты в области торговли в нарушение норм Гражданского кодекса Российской Федерации регулируют гражданско-правовые договоры по заключению и реализации договоров (купли-продажи, розничной купли-продажи, др.).

Федеральный закон «Об  основах государственного регулирования  торговой деятельности в Российской Федерации» не способен в полной мере изменить данную ситуацию. Так статьей 6, предусматривается, в частности, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования торговой деятельности осуществляют полномочия по реализации государственной политики в области торговой деятельности на территории субъекта Российской Федерации. Поскольку под реализацией государственной политики понимаются не только правоприменительные (координирующие, наблюдательные и иные функции), но и нормотворческие полномочия (по принятию нормативных правовых актов, необходимых для реализации соответствующих положений государственной политики), представляется, что есть риск «разрастания» нормативного массива регионов, в первую очередь, за счет законов субъектов Российской Федерации о торговой деятельности, развивающих положения Федерального закона и восполняющих, по мнению органов государственной власти субъектов Российской Федерации», его пробелы.

Существенным недостатком  региональной нормативной базы в  сфере торговли является и то, что  до настоящего времени в ряде субъектов  Российской Федерации продолжают действовать  нормативные правовые акты, принятые в 1992 – 2003 годах в соответствии с существовавшим на тот момент распределением полномочий в сфере торговли (оборота отдельных видов товаров) между федеральными органами и органами власти субъектов Российской Федерации. Несмотря на существенное обновление законодательства о защите прав потребителей и законодательства о качестве и безопасности пищевой продукции в 2004 году (в соответствии с Федеральным законом от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации») и законодательства об обороте этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции в 2005 году (в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 102-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции» и о признании утратившими силу отдельных положений Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции»), в результате которого были существенно сокращены полномочия субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, в нормативно-правовой базе последних продолжают присутствовать акты, предусматривающие регулирование отношений в сфере защиты прав потребителей, обеспечения качества и безопасности пищевой продукции, оборота алкогольной и спиртосодержащей продукции.