Территориальные основы местного управления

Статус муниципального образования  включает в себя также такие элементы, как административный центр (что, однако, исключается, если территория муниципального образования расположена в границах одного населенного пункта) и официальная  муниципальная символика (герб, флаг, гимн). В соответствии со ст. 2 Федерального закона "Об общих принципах..." административный центр сельского поселения, муниципального района - это населенный пункт, который определен с учетом местных традиций и сложившейся социальной инфраструктуры и в котором в соответствии с законом субъекта Российской Федерации находится представительный орган соответствующего муниципального образования. В ст. 9 Федерального закона "Об общих принципах..." указывается, что муниципальные образования в соответствии с федеральным законодательством и геральдическими правилами вправе устанавливать официальные символы, отражающие исторические, культурные, национальные и иные местные традиции и особенности. Официальные символы муниципальных образований подлежат государственной регистрации в порядке, установленном федеральным законодательством. Официальные символы муниципальных образований и порядок официального использования указанных символов устанавливаются уставами муниципальных образований и (или) нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований.

В процессе правового регулирования  соответствующих правоотношений представительным органам муниципальных образований  целесообразно использовать по аналогии нормы Закона Российской Федерации "О статусе столицы Российской Федерации", Федеральных конституционных законов "О Государственном гербе Российской Федерации", "О Государственном флаге Российской Федерации", "О Государственном гимне Российской Федерации", учитывая при этом, что положения указанных нормативных правовых актов не являются юридически обязательными для муниципальных образований в части регламентации статуса муниципальных административных центров и официальной муниципальной символики. Эти документы имеют лишь ориентирующее значение в целях использования представительными органами муниципальных образований верной методологии правового регулирования общественных отношений.

Муниципальные образования  поддаются классификации по ряду оснований. Различие муниципалитетов  находится в зависимости от географической зоны расположения, размеров территории, численности населения, электоральных  предпочтений граждан и других аналогичных  обстоятельств, которые не оказывают  какого-либо влияния на правовое положение  данных субъектов муниципального права. С другой стороны, существует классификация  муниципальных образований в  зависимости от их публично-правового  статуса, которая, напротив, обусловливает  дифференциацию предметов ведения  муниципальных образований, а также  структуры, полномочий и функций  соответствующих органов местного самоуправления. По статусному критерию различают внутригородские территории городов федерального значения, городские  округа, муниципальные районы, городские  и сельские поселения.

Следует заметить, что в  основу данной классификации положены критерии наличия или отсутствия общей с другими муниципальными образованиями территории, соотношения  с территориями населенных пунктов, а также особенностей полномочий и функций, осуществляемых соответствующими муниципальными органами власти⁴. Однако в законодательных дефинициях эти критерии прослеживаются не всегда четко, что дает почву для многозначного толкования соответствующих правовых норм.

Существование внутригородских  территорий городов федерального значения обусловлено спецификой отечественного федеративного устройства, при котором  города Москва и Санкт-Петербург  являются не муниципальными образованиями, а субъектами Федерации. Органы публичной  власти городов федерального значения имеют статус государственных органов, а не органов местного самоуправления, их правовое положение регламентируется Федеральным законом 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", а не Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". По этим причинам в Москве и Санкт-Петербурге требуется формирование территорий муниципальных образований в составе данных городов. Внутригородские территории городов федерального значения как муниципальные образования не имеют общей территории с другими муниципальными образованиями, им не нужно разделять с такими муниципалитетами предметы ведения, объекты собственности и источники бюджетных доходов. Правовое положение внутригородских территорий Москвы и Санкт-Петербурга не находится в органической взаимосвязи со статусом муниципальных районов, городских округов, городских и сельских поселений: это особый вид муниципальных образований, характерный лишь для столичного самоуправления.

Понятие городского округа отождествляется в ФЗ "Об общих принципах..." с городским поселением, что представляется не совсем точным. Строго говоря, особенностью городского поселения должно признаваться вхождение в состав муниципального района, а городские округа как раз и отличаются тем, что в их состав не входят. Более логичным, на наш взгляд, было бы определение городских округов как населенных пунктов, не входящих в состав муниципальных районов и, следовательно, не имеющих с ними общей территории, конкурирующей компетенции и нуждающихся в разграничении объектов собственности и бюджетных доходов. Теоретически допустим и такой подход, при котором территория городского округа не обусловливается границами населенного пункта и может охватывать определенную его часть (к слову, это в большей мере соответствует наименованию "городской округ").

Наделение территориальных  образований статусом городского округа находится в ведении субъектов  Федерации, поэтому региональные органы власти свободны в выборе разнообразных  схем их организации. Весьма распространенным в отечественной практике оказался подход, при котором статус городского округа приобретают административно-территориальные  единицы республиканского, краевого, областного, автономно-областного или  автономно-окружного значения, причем не только столицы республик и  административные центры других субъектов  Федерации, но и некоторые иные (как  правило, сравнительно населенные) города. Указанная тенденция привлекательна тем, что органы самоуправления данных городов приобретают самостоятельность  по отношению к органам власти муниципальных районов, поскольку  они не подпадают под их юрисдикцию.

Для того чтобы уяснить  сущность понятий муниципального района, городского и сельского поселения, необходимо видеть их логическую взаимосвязь, обусловленную муниципальным территориальным  устройством субъектов Федерации. Такое деление наблюдалось и  в дореволюционный период (прообраз муниципального района - уезд, сельского  поселения - волость), и в советский  период отечественной истории (примечательно, что муниципальные районы так  и назывались районами, но без прилагательного "муниципальные", а сельские поселения  именовались "сельсоветами", что  приводило к путанице, поскольку  территориальные образования нельзя отождествлять с органами власти).

Унифицированный подход к  территориальной организации муниципальных  районов - одна из крупных новелл Федерального закона "Об общих принципах..." в его последней редакции. В течение определенного времени после конституционной реформы 1993 г. считалось, что подобные вопросы находятся в ведении субъектов Федерации и могут ими решаться самостоятельно на основе исторических, культурных и иных традиций с учетом мнения населения. В одних субъектах Федерации (например, в Удмуртской Республике) посчитали целесообразным закрепить статус муниципальных образований лишь за поселенческим уровнем, придав сельским районам статус административно-территориальной единицы. Другие регионы (например, Ленинградская область) предпочли обратный подход, согласно которому именно сельские районы представляют собой самоуправленческие единицы. Не было исключением и сохранение традиционной "советской" двухуровневой модели, при которой муниципальные образования имели общую территорию, а законы субъектов Федерации должны были разграничивать между ними предметы ведения, объекты собственности и доходы местных бюджетов.

Статус муниципальных  образований не всегда пребывает  в статичном состоянии, в определенных случаях наблюдается его движение. Этот процесс не может быть произвольным, поэтому одной из задач правового  регулирования территориальной  организации местного самоуправления является установление юридической  процедуры создания, преобразования и упразднения муниципальных  образований.

Стадии создания и упразднения  муниципальных образований представляют собой юридические формы появления  новых субъектов публичного права  и прекращения их существования. Эти стадии, по существу, не регламентируются ФЗ "Об общих принципах..."; восполнение данных пробелов в правовом регулировании возможно посредством внесения дополнений в законодательство, а также применения аналогии закона или аналогии права.

В отличие от этого, порядок  преобразования муниципальных образований  регулируется ст. 13 Федерального закона "Об общих принципах...". Преобразованием муниципальных образований является объединение муниципальных образований, разделение муниципальных образований, изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа. Важно заметить, что все иные теоретически мыслимые способы реорганизации муниципальных образований федеральный законодатель опускает, что можно истолковать либо как пробел в праве, либо в качестве некоего завуалированного юридического запрета по их использованию (например, статья 57 Гражданского кодекса Российской Федерации указывает на такие виды реорганизации юридических лиц, как слияние, присоединение, разделение, выделение и преобразование). Если придерживаться указанной методологии, то и реорганизация (а не преобразование) муниципальных образований возможна в каждой из указанных форм, при этом в законе следует четко оговорить, в каких случаях соответствующие способы реорганизации допускаются, а в каких - запрещаются.

Преобразование муниципальных  образований осуществляется законами субъектов Российской Федерации  по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной  власти субъектов Российской Федерации, федеральных органов государственной  власти в соответствии с Федеральным  законом "Об общих принципах...". Такой порядок представляет собой определенное изъятие из общих правил о законодательной инициативе в представительном органе государственной власти субъекта Федерации, которые установлены Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Этим Федеральным законом (статья 6) предусматривается, что право законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации принадлежит депутатам, высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), представительным органам местного самоуправления. Кроме того, конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации право законодательной инициативы может быть предоставлено иным органам, общественным объединениям, а также гражданам, проживающим на территории данного субъекта Российской Федерации.

Сравнительный анализ приведенных  федеральных законов, исходя из их буквального  смысла, позволяет заметить следующее: во-первых, депутаты законодательного (представительного) органа субъекта Федерации  не вправе выразить инициативу о преобразовании муниципального образования; во-вторых, не только высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного  органа) субъекта Федерации, но и все  другие региональные органы государственной  власти пользуются подобным правом; в-третьих, право инициативы о преобразовании муниципального образования принадлежит не только представительному органу муниципального образования, но и всем иным органам местного самоуправления; в-четвертых, право законодательной инициативы по данному вопросу предоставляется практически любому федеральному государственному органу; в-пятых, право населения на законодательную инициативу о преобразовании муниципального образования имеет место вне зависимости от того, содержится или не содержится соответствующая норма в конституции (уставе) субъекта Федерации, поскольку нормы Федерального закона "Об общих принципах..." имеют прямое действие и применяются непосредственно.

Процедура создания, преобразования и упразднения муниципальных  образований требует вмешательства  законодателя и в ряд других важных вопросов. Например, если преобразование муниципального образования не осуществляется в установленный срок, суд должен обладать правомочием по назначению внешнего управляющего и поручению  ему осуществления преобразования этого муниципального образования. Необходимо решение вопросов по правопреемству, причем не только в частноправовой, но и в публично-правовой сфере.

Сказанное выше позволяет  сформулировать вывод о том, что  современное законодательство о  создании, преобразовании и упразднении  муниципальных образований не является в достаточной мере совершенным  и нуждается в определенной модернизации. В качестве одного из подходов к  правовому регулированию данных правоотношений можно предложить следующую  модель: создание, реорганизация и  упразднение муниципальных образований  осуществляются законом субъекта Российской Федерации в порядке, установленном  федеральным законом; реорганизация  муниципального образования осуществляется в формах объединения, присоединения, разделения, выделения и преобразования; при объединении, присоединении, разделении и выделении муниципальных образований одного и того же вида реорганизованное муниципальное образование считается муниципальным образованием того же вида, если законом субъекта Российской Федерации не будет установлено иное; в случае объединения, присоединения, разделения и выделения муниципальных образований различных видов законом субъекта Российской Федерации должен быть установлен вид реорганизованного муниципального образования; городской округ может быть преобразован в городское поселение, городское поселение может быть преобразовано в городской округ, иные способы преобразования муниципальных образований не допускаются.