Организационные основы местного самоуправления

Содержание

Введение

Глава 1. Зарождение институтов самоуправления в России

1.1 Местное самоуправление  в Древнерусском государстве

1.2 Местное самоуправление  в период создания Русского  централизованного государства

1.3 Развитие  самоуправления в России в  период абсолютизма в 18 веке

Глава 2. Создание системы местного самоуправления в  России. Земские и городские реформы XIX века

2.1 Кризис крепостного  строя и институты самоуправления

2.2 Крестьянская  реформа 1861года как начало  нового этапа развития местного  самоуправления

2.3 Земская реформа  1864 года и контрреформа 1889-1890 годов

2.4 Городская  реформа 1870 года и контрреформа 1892 года

Глава 3. Развитие институтов самоуправления в России в начале 20 века

3.1 Самоуправление  в предреволюционный период

3.2 Самоуправление в период двоевластия

3.3 Организация  власти на местах в советский  период

Глава 4. Переход  к новой модели местного самоуправления

4.1 Местное самоуправление  до Конституции России 1993 года

4.2 Местное самоуправление  по Конституции России 1993 года и закону 1995 года

4.3 Современная  реформа местного самоуправления

Заключение

Список использованной литературы

 

Введение

Важнейшей составной  частью процесса совершенствования  политической системы в России является реорганизация механизма государственной власти. Качественно новый элемент здесь - реализация концепции местного самоуправления, которое, как показывает опыт многих развитых стран, является необходимой структурой демократического режима в правовом государстве. Охватывая своими институтами почти все стороны демократической организации местной жизни, местное самоуправление дает возможность рациональным способом децентрализовать и деконцентрировать многие функции государственной власти, перенести принятие решений по всем вопросам местной жизни в территориальные сообщества, тем самым стимулируя активность граждан и обеспечивая их реальную сопричастность к таким решениям.

Российское  государство традиционно отличалось высокой степенью централизации  управления. Но ни один из периодов в  истории Российского государства нельзя считать свободным от элементов самоуправления. Даже в периоды наивысшего расцвета Российского чиновничьего централизованного государства элементы самоуправления сохранялись в городах и сельских общинах.

Размышляя над  кардинальными проблемами современной России, мы обнаруживаем, во-первых, что все они имеют корни, уходящие в глубокую древность, а во-вторых, что у многих из них есть свои аналоги в прошлом. Ни один цикл когда-либо проводимых радикальных реформ у нас в стране завершен не был, и это обусловило как бы «круговое» движение исторического процесса. Более того, всю отечественную историю в той или иной степени характеризует противостояние двух основных тенденций - реформ и контрреформ. Но сегодня, особо настораживает и тревожит то обстоятельство, что обращение к пройденному нашей страной опыту все чаще напоминает известный афоризм об истории как науке, оправдывающей ошибки в настоящем ссылкой на аналогичные ошибки в прошлом.

Признание этого  факта наводит на мысль о преемственности, и даже повторяемости тех или иных моментов российской истории. При этом возникает вполне правомерный вопрос: а не проявляются ли в различных исторических периодах одни и те же тенденции?

В числе основных факторов истории, прежде всего, следует  отметить характерную для России пространственную и геополитическую ситуацию, специфические механизмы функционирования местного самоуправления и сословного строя и, самое важное, - особую роль государства и его институтов в регулировании социальных отношений.

Организация местного самоуправления входит в круг фундаментальных проблем функционирования демократического общества и государства. Таким образом, неоспорима актуальность исследования, посвященного проблемам местного самоуправления. Однако, как верно указывает И.Н. Ончинников, та проблема, которая сегодня обсуждается под названием «местное самоуправление» - это проблема не организации систем управления на местном уровне. Это гораздо больше: это вопрос организации всей системы государственного управления, который не может быть решен отдельно от вопроса организации государственного управления как в субъекте Федерации, так и в стране в целом.

Процессы реформирования всех сторон общественной жизни в  современной России проходят в условиях кардинальных изменений гражданского сознания, когда демократические формы организации жизни общества сталкиваются с консервативными устремлениями к упрощенному пониманию отношения человека и общества, гражданина и государства.

Понятие местного самоуправления, система его органов, связь этих органов с населением и центральными органами власти исследовали еще русские правоведы начала XX века: А.Д. Градовский, И.И. Евстихиев, Н.И. Лазаревский, М.И. Свешников и др. Одни русские юристы определяли самоуправление как новую форму администрации, заключающуюся в свободном участии народа в заведовании делами, вверенными местным административным органам Очерк общей теории государственного права. Т.13. / Свешников М.И. СПб. 1896.С.301.. Другие утверждали, что самоуправление -результат столкновения разных интересов, которые не могут быть удовлетворены деятельностью правительства История местного самоуправления в России / Собр.соч./ Градовский А.Д. СПб. 1899. С. 71.. В трудах современных ученых С.А. Авакъяна, В.М. Баглая, О.Е. Кутафина, В.И. Фадеева и др. рассматриваются вопросы осуществления отдельных полномочий органов местного самоуправления, предметов ведения. Структура органов местного самоуправления является предметом исследования В.В. Володина, В.Л. Ясюнуса, Ю.А. Тихомирова, А. Широкова, С. Юрковой.

Местное самоуправление в последнее время стало предметом пристального рассмотрения в отечественной правовой литературе. Однако, как правило, учебники и учебные пособия посвящены современному периоду становления и развития местного самоуправления. В данной работе сделана попытка восполнить существующий пробел: местное самоуправление рассмотрено с момента его становления и до наших дней.

Цель дипломной  работы - проследить процесс становления  местного самоуправления в России с  древних времен до наших дней.

В соответствии с указанной целью поставлены и решаются следующие задачи: обоснование исторических предпосылок формирования модели местного самоуправления в России; выявление организационно-правовых форм местного самоуправления в России; раскрытие и обоснование путей формирования современной модели местного самоуправления.

 

Глава 1. Зарождение институтов самоуправления в России

1.1 Местное самоуправление  в Древнерусском государстве

Отличительной чертой политической истории России является приоритет государственных интересов над личными и общественными. В разных исторических условиях самоуправленческие начала российского общества выражались в различных формах, среди которых следует выделить наиболее устойчивые: вечевая демократия Древней Руси, слободское самоуправление, крестьянское общинное самоуправление, земское и городское самоуправление.

Вечевая демократия - наиболее раннее проявление самоуправленческих начал на Руси Местное самоуправление в Российской Федерации / Кононов  А.М. Саратов,1997. С.43.. Её развитие происходит в период перерастания родоплеменных объединений в добровольные общности самостоятельных хозяев - древнерусские общины. Как основообразующие институты раннефеодального общества, общины представляли собой самоуправляющиеся, автономные организации, обладающие административно-судебной самостоятельностью. Высшим органом управления общины были сходы жителей - вече, на которых решались важнейшие вопросы их жизни: о войне и мире, о принятии законов, избрании должностных лиц и другие.

Административно-территориальное устройство, порядок формирования органов самоуправления и разделение функций между центральными и местными органами в Новгородской и Псковской феодальных республиках свидетельствует о наличии там элементов местного самоуправления. Например, Новгород делился на пять частей, Псков -- на шесть, которые назывались концами. Концы входили в границы городов и делились, в свою очередь, на улицы. В каждом конце действовала система самоуправления, состоящая из вече (народного собрания) и кончанского старосты. Улицы также имели свое вече (собрание) и уличанского старосту. Старосты концов и улиц избирались на вече концов и вече улиц Местное самоуправление в Российской Федерации / Кононов А.М. Саратов,1997. С.67..

Каждое вече выполняло отведенную ему определенную функцию. Все органы местного самоуправления действовали на основании закона, установленного всенародным вече республики. Вечу республики принадлежало право избрания всех высших должностных лиц, утверждения и отмены законов, объявления войны и мира, определения размеров налогов с населения, строительства городов, крепостей, церквей Муниципальное право Российской Федерации: Учебник / Под ред. Бондаря. М. 2002. С.80.. Таким образом, самоуправление этих двух феодальных республик представляло собой систему, построенную на основе непосредственной и представительной демократии, разделении функций и состоящую из сообщества граждан и формируемых ими органов.

Самоуправлению  того периода были присущи также  государственно-политические и хозяйственные  функции. Самоуправление строилось исходя из законов, утверждаемых на вече Великого Новгорода и Пскова, а в период между ними -- Советом господ. В Совет господ обязательно входили наряду с другими должностными лицами кончанские старосты. Они представляли интересы самоуправляющихся территориальных единиц -- концов города, что позволяло вырабатывать согласованную позицию республики.

Вече было органом, решавшим самые главные вопросы  жизни великого Новгорода с середины XII в. Подобных демократических систем управления не было в то время ни в одном государстве. Как форма народовластия вече сохранялось в Новгороде, Пскове, Вятской земле до конца XV в., постепенно превратившись из органа прямой демократии в орган представительной власти. Дальнейшее развитие местного самоуправления на Руси было остановлено процессом централизации государственной власти, хотя признаки самоуправляемых сообществ обнаруживаются и в более позднее время.

В силу разнородного происхождения форм правления Древнерусского государства, администрация каждого  княжества (земли) имела, по существу, двойственную природу: некоторые должностные лица получали свои полномочия исключительно от князя, в то время как предполагалось, что другие представляют народ, хотя в действительности также назначались князем Лекции по русской истории. Т.1. / Пресняков А.Е. М. 1938. С.197-207.. Первоначально должностные лица второй категории избирались народом. Они располагались по рангу в соответствии с так называемым “математическим принципом”. К ним относились: тысяцкий - глава тысячи, сотский - глава сотни, десятский - глава подразделения в 10 человек Сочинения: В 9 т. Т. 1. Курс русской истории. Ч.1. / Ключевский В.О. М.,1987. С.175.. Происхождение такой системы и ее отношение к организации власти в клане и племени до сих пор остается спорным вопросом.

Десятичная  система в группировании населения  и территориальном делении существовала у многих народов, включая англо-саксонские и, вероятнее всего, возникла в связи  с примитивной военной организацией. В военном походе, привлекавшем к  совместным действиям много кланов и несколько племен, подобная система оказывалась предпочтительной, прежде всего с военной точки зрения, поскольку предполагала разделение объединенных воинских формирований на отдельные отряды, равные по составу. При подобном порядке задача управления и проведения военных операций намного упрощалась. Со временем данные десятичные подразделения стали и территориальными единицами, что было удобно и целесообразно, прежде всего, для взимания налогов. Десятичная система подразделений на Руси, возможно, возникла в сарматскую эпоху, но более вероятно, что начало этой системы, связано с Империей гуннов. Гунны, как считает ряд авторов, были тюрками с некоторой примесью монголов, а десятичная система представляется старой традицией, как тюрков, так и монголов История России. Становление Руси. / Иловайский Д.И. М. 1996.С.439-466.. Тем не менее, не ясно, как эта система была приспособлена к клановому и племенному делению у славян. По всей вероятности, племя исчислялось как тысяча, клан - как сотня, а семейная община (задруга) - как десяток.

В киевский период русской истории в каждом столичном  городе был тысяцкий. Первоначально  эта должность являлась выборной, однако чуть позднее князь взял на себя прерогативу выдвижения на нее  своего кандидата, за исключением Новгорода. Как правило, эту должность занимал какой-либо из влиятельных бояр. Со временем проявилась тенденция среди некоторой части влиятельных вельмож сделать эту должность наследственной. (Так, при Ярославе тысяцким в Киеве был некто Вышата, а затем эту должность унаследовал его сын Ян). Тем не менее подобная практика не получила должного развития и правового закрепления, поэтому системе наследования должности тысяцкого не удалось прочно укрепиться в Киевской Руси.

Хотя тысяцкий и получал должность от князя, он всегда считался командующим городским ополчением (“тысячей”), которое противопоставлялось княжеской дружине. В некоторых случаях тысяцкий выступал от лица народа, выражая несогласие с князем.

Если тысяцкий пренебрегал мнением народа, горожане призывали его к ответственности за действия, направленные против их интересов, и в некоторых случаях выражали свое недовольство достаточно сильно. (Так, во время киевского восстания 1113 г. народ разграбил дом тысяцкого и дома всех сотских, находившихся у него в подчинении Местное самоуправление в России (12 - начало 20 вв.). Учеб. Пособие / Еремян В.В., Федоров М.В., М: Новый юрист.1998. С.22..)

Княжеский двор был собственно центром княжеской  администрации. Любой управляющий  княжеским имуществом (тиун) также имел право занимать должность в государственной администрации. Главный управляющий (тиун дворский) со временем стал главой финансовой администрации в каждом княжестве. Другие управляющие служили судьями, и сам термин “тиун” постепенно приобрел дополнительное значение - судья.

В местной администрации  князь был представлен своим  ставленником-посадником. Княжеские  представители выбирались либо из числа  младших членов дома Рюрика, либо из бояр. Посадники имели право на определенную долю с той дани (примерно на 1/3), которую собирали для князя, и, кроме того, особый налог с населения соответствующего места для обеспечения их существования. История России с древних времен. 5-е изд Т.25../ Соловьев С.М. М.1980. С.120. В последующем, в ранний московский период, такая система оплаты местным представителям князя стала известна как “кормление” -- “кормление с земли” как таковой. В этом термине есть доля своего рода иронии, потому что в древнерусском языке у него было дополнительное значение “правление”. Дело в том, что эти два одинаково звучащих слова происходят от разных корней.

Местные общины, как городские, так и сельские, под наблюдением посадника вели свои собственные дела через выборных и должностных лиц.