Организационные основы местного самоуправления

Сельские общества, в соответствии с данным указом, должны были быть учреждены в каждом большом казенном селении. Его органами являлись сельский сход, по одному на 10 дворов, сельское начальство -- старшины, сотские, десятские, сборщики податей и т. д. и сельская расправа. Избранные населением волостные головы и сельские старосты затем утверждались Палатой государственных имуществ: волостные головы по представлению окружного начальника, старосты -- по представлению волостного правления. При этом требовалось разрешение Начальника губернии.

В соответствии с нормами законодательства, в  сферу полномочий крестьянского  общественного самоуправления входили: «народное числение», «контроль  за делами веры», охрана общественного  порядка, безопасность лиц и имуществ, паспортный контроль, дела по врачебному благоустройству, народное продовольствие, противопожарные мероприятия, управление хозяйством сельских обществ, сбор податей и выполнение повинностей (прежде всего, рекрутской) и пр Великая реформа: Русское общество и крестьянский вопрос в прошлом и настоящем. Юбилейное издание. М., 1916. С. 246..

Следует отметить, что указ 1838 года никак не повлиял  на правовое положение крестьян. Деревенская  община по-прежнему не пользовалась здесь никакой самостоятельностью, так как помещик как собственник земли и крестьян продолжал в пределах своего имения выполнять полицейские и судейские обязанности.

Некоторые вопросы  хозяйства и внутренней жизни  сельской общины обсуждались на общем  собрании крестьян -- хозяев дворов. Из своих крепостных помещик сам избирал старосту, в задачи которого входило исполнение в рамках соответствующей деревни контрольно-распорядительных функций, которыми его наделял хозяин.

Структура городского общественного самоуправления по-прежнему (хотя в большей степени и формально) основывалась на «Жалованной грамоте городам». Тем не менее, нельзя не сказать, что к этому времени она все же претерпела весьма существенные трансформации.

Так, практически, везде в системе городского самоуправления уже отсутствовала, ликвидированная Павлом I, городская дума как собрание городских представителей. Исполнительно-распорядительные действия, по существу, повсеместно осуществляло собрание городского общества, в котором большинство, как правило, составляли мещане Городское самоуправление в России в 60-х-начале 90-х годов 19 в./ Нардова В.А. Л. 1984. С.13..

В 1821 году началась работа по пересмотру «Городового Положения» 1785 года, завершившаяся в 1846 году введением  в Петербурге, а позднее в Москве, Одессе и Тифлисе, нового «Городового Положения» ПСЗРИ. Т. 21..отд.1. №19721.. Новый акт обеспечивал преобладание дворянства, почетных граждан и купечества в городском общественном самоуправлении, предусматривая строгий административный контроль за деятельностью этих учреждений. В действительности создаваемые органы городского самоуправления были, мягко говоря, не очень представительными. В соответствии с предписаниями нового муниципального законодательства, городское общественное самоуправление дифференцировалось на два вида -- на общее (для всего городского сообщества) и частное -- по сословиям. Органами общего самоуправления становились: городской голова; общая городская дума (как распорядительный орган) и распорядительная городская дума (как исполнительный орган).

Общее собрание сословий создавалось исключительно  для выборов членов общей думы. Для решения дел соответствующих  городских сословий формировались  сословные управы -- купеческая, мещанская, ремесленная, иностранных ремесленных  цехов, наемных служителей и рабочих. Городской голова был первым должностным лицом самоуправления любого российского города, председательствуя не только в общей думе, но, и руководя деятельностью распорядительной думы Земство и Конституция. / Белоконский И.П. М.: Образование. 1910. С. 5-17.. Высшим надзорным органом по отношению к думе продолжал оставаться Правительствующий Сенат.

В конце 50-х годов XIX века центральное правительство  предпринимает еще одну попытку  осуществить реформу местного управления, как и прежде в рамках административной реформы. В разосланном губернаторам весной 1858 года «Проекте реформы уездного управления» предполагалось сконцентрировать в руках уездного начальника всю уездную административную власть История земства за 40 лет: В 4 т. Т.3./ Веселовский Б.Б. СПб., 1909. С.2.. Причем, уездных руководителей предписывалось назначать, как правило, из военных. Однако предложенный проект не нашел должной поддержки не только у руководителей губерний, но и у предводителей местного дворянства. Тем не менее, он сыграл роль, своего рода, «социологического опроса», что позволило правительству приступить все же к реализации следующего плана реформирования сословие-хозяйственного управления уезда. При этом главным вопросом, стоявшем» на повестке дня, был вопрос об определении уровня участия в этом управлении каждого уездного сословия История земства за 40 лет: В 4 т. Т. 3. / Веселовский Б.Б. СПб. 1909. С.2..

Под председательством  товарища министра внутренних дел Н.А. Милютина 23 октября 1859 года создается  специальная комиссия по разработке проекта реформирования уездных и губернских учреждений. Комиссия проработала над проектом более 5 лет и подготовила законодательный акт, принятый после крестьянской реформы 1861 года.

2.2 Крестьянская  реформа 1861 года как начало  нового этапа развития местного самоуправления

Самоуправление  на уровне сельской соседской общины сохранялось в России на всем протяжении отечественной истории. Поэтому  неудивительно, что ее попытались сохранить  и в ходе крестьянской реформы 1861 года. После реформы экономически активная часть крестьян уходила в город -- не только работать по найму, но часто с целью создать собственное дело. В этом случае они сохраняли за собой право на землю, если только семья продолжала жить в деревне Региональное и местное самоуправление в России (вторая половина 19 века). / Лаптева Л.Е. М. 1998. С.28..

Проведенная в 1861 году крестьянская реформа дала мощный импульс развитию местного самоуправления в Империи. Она предусматривала, в том числе, организацию крестьянского  самоуправления на уровне волости и села.

На практике дифференциация самоуправления, вводимого  на низших уровнях административного  деления страны, выражалась в следующем.

Так, волостное  крестьянское самоуправление в соответствии с «Общим положением о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости» состояло из волостного схода, формировавшегося по принципу: один выборный от 10 дворов, волостного правления (во главе с волостным старшиной) и волостного крестьянского суда. Волостной сход решал тот же крут вопросов, что и сельский сход, с учетом специфики волости. В состав волостного правления входили выбранные на три года волостной старшина, все сельские старосты и сборщики местных податей. Волостной старшина осуществлял полномочия в рамках волости в административно-полицейской сфере.

В свою очередь  сельское самоуправление состояло из крестьянского схода, избираемого  из крестьян-домохозяев, и старосты. В сферу полномочий сельского  схода входили выборы сельских должностных  лиц, споры об общинном пользовании  землей, вопросы общественных нужд, благоустройства, общественного презрения, начального образования членов сельского общества, раскладка казенных податей, земских и мирских денежных сборов и натуральных повинностей, рекрутские наборы и прочее. Сельский староста в рамках территории села осуществлял административно-полицейские полномочия, вел дознание, осуществлял охрану порядка и подвергал аресту (до двух дней) или штрафу (до одного рубля) ПСЗРИ. Т. 36. №36657..

Говоря о  специфике традиционного национального  самоуправления в отдельных регионах Российской империи, следует отметить, что в Польше сельские гмины (польский аналог русской волости) впервые были законодательно закреплены в 1815 году, первоначально не имея самоуправления. Власть сосредоточивалась в руках войта, как правило, местного помещика. 19 февраля 1864 года был издан специальный Указ о даровании сельским гминам Царства Польского самоуправления на началах, изложенных в «Общем положении» 1861 года о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости Муниципальная история России. (от Киевской Руси до начала 20 века)/Еремян В.В. М. 2003. С.436..

Каждая сельская гмина формировалась из деревень и колоний, населенных разными категориями  крестьян, фольварков или мыз помещиков  и иных землевладельцев, из посадов.

Гминное управление составляли: гминный сход, гминный войт и солтысы (помещики Гминного войта). Характерно, что гминный сход формировался из всех, без различия вероисповеданий, совершеннолетних домохозяев гмины, отвечающих требованиям имущественного ценза, то есть владеющих в пределах соответствующей гмины на правах личной собственности не менее чем тремя органами земли.

Польские деревни, колонии и посады образовывали отдельные  сельские общества. Органами сельского  общества были сельский сход и солтыс. Право участия в сельском сходе имели и крестьянки, владеющие усадебными участками и самостоятельно управляющие хозяйством. Правила о сельских обществах распространялись и на посады, образованные из городов с небольшим населением, слабым развитием торговли и незначительными доходами Региональное и местное самоуправление в России (вторая половина 19 века) /Лаптева Л.Е. М. 1998. С.95..

Для контроля за крестьянским самоуправлением была создана целая система органов  в соответствии с принятым в этот же период «Положением о губернских и уездных по крестьянским делам учреждениях» РСЗРИ. Т.36. №36660.. «Положение», по существу, закрепляло дворянский контроль за крестьянским самоуправлением, так как все должности в этих учреждениях -- мировые посредники, уездные мировые съезды и губернские по крестьянским делам присутствия -- замещались потомственными дворянами-помещиками и представителями губернской администрации. Из всех учреждаемых органов дворянского контроля наибольшее значение приобретал мировой посредник, т. к. именно он налагал взыскания, удалял (правда, лишь временно) лиц крестьянского управления от должности и т. д Император Александр II, его жизнь и царствование. Кн. 1./ Татищев С.С. М.:Чарли.1996. С.419..

Однако все  предпринятые реформы в сфере  сельского и волостного самоуправления так и не ликвидировали феодальной сущности большинства общественных отношений, протекавших на уровне социально-политической надстройки российского общества. Это, прежде всего, касалось сохранения (а иногда и укрепления) классово-сословного характера формирования и деятельности сельского и волостного самоуправления. Так, от участия в нем были фактически отстранены не только дворяне (за исключением потомственных дворян-помещиков), но и духовенство, купцы, ремесленники и имевшаяся на селе интеллигенция. Но основным тормозом развития не только новых экономических отношений, а и элементов самоуправления было законодательное закрепление за сельской общиной статуса важнейшего субъекта социально-политических отношений на самом низовом уровне Империи. Поэтому ни о какой самостоятельности крестьянского самоуправления (базой которого было свободное, но безземельное крестьянство), находившегося под двойным контролем местных крестьянских и судебно-административных учреждений, не могло быть и речи.

2.3 Земская реформа 1864 года и контрреформа 1889-1890 годов

Всесословное  земское самоуправление было создано  на основе утвержденного 1 января 1864 года «Положения о губернских и уездных  земских учреждениях»1 ПСЗРИ. Т. 39. № 40457..

Положение 1864 года закрепляло всесословную систему земских учреждений, которые вводились в 33 губерниях. Земские учреждения разделялись на земские уездные и земские губернские учреждения. Уездные учреждения включали в себя уездные земские собрания и уездные управы. Земские губернские учреждения состояли из губернских собраний и губернских управ. Уездное земское собрание состояло из уездных земских гласных, избиравшихся на три года и так называемых «членов по должности» -- представителей удельного ведомства и ведомства земледелия; депутата от духовного ведомства; городского головы губернского, уездного города; председателя и членов уездной земской управы. Председательствовал на заседаниях уездного земского собрания уездный предводитель дворянства.

Для того чтобы  наглядно проиллюстрировать взаимоотношения (а подчас, и антагонизм) центрального правительства и органов земского самоуправления, представляется целесообразным дать сравнительный анализ реформ 70-х годов XIX века и контрреформ 90-х годов, в результате которых земство хотя и было сохранено, но подпало под усиленную правительственную опеку, шедшую вразрез с существованием самоуправления вообще. Контрреформы ослабили всесословный характер земства, предоставив преобладающее влияние сословно-дворянскому элементу, то есть вернулись к тому, против чего и были направлены реформы 70-х годов XIX века.

Итак, выборы уездных  земских гласных проводились  по так называемой трехклассной системе. В соответствии с «Положением» 1864 года: к первому классу относились частные землевладельцы (владевшие  имениями от 200 до 800 десятин, стоимостью в 15 тысяч рублей), не входившие в состав городских и сельских сообществ; ко второму классу относились лица, принадлежавшие к городским сообществам (горожане должны были иметь недвижимость стоимостью от 1 до 3 тысяч рублей, в зависимости от величины города, или дело с оборотом не менее 6 тысяч рублей); к третьему классу относились лица, принадлежавшие к сельским сообществам. Число гласных от каждого класса определялось в особом «Расписании» История либерализма в России. 1762-1914./ Леонтович В.В. М.: Русский путь.1995. С. 313..

В соответствии с «Положением о губернских и  уездных земских учреждениях» 1890 года ПСЗРИ Т. 10. №6927. выборы гласных  также базировались на трехклассной системе, в основу которой было положено доминирование дворянского сословия: к первому классу относились потомственные, а также личные дворяне; ко второму классу относились прочие избиратели; к третьему классу -- крестьяне. Число гласных по-прежнему определялось особым «Расписанием» по уездам каждой губернии. Причем дворянам законодательно обеспечивалось большее число гласных, нежели остальным вместе взятым.

5 октября 1906 года Николаем II был подписан  Высочайший Указ, в соответствии  с которым: сельским обывателям  предоставлялось право участвовать  во вторых избирательных съездах и собраниях, независимо от их участия в выборах гласных от сельских обществ соответствующего уезда; отменялось правило утверждения губернаторами земских гласных от сельских обществ из числа кандидатов, избранных волостными сходами, и вводилась практика, в соответствии с которой кандидаты сами должны были избирать из своего состава положенное число гласных и определять очередность вступления их в должность Муниципальная история России. (от Киевской Руси до начала 20 века)/Еремян В.В. М. 2003. С.457..

Избранные волостными сходами кандидаты в гласные  созывались уездным предводителем  дворянства на специальный съезд, на котором они избирали своего председателя. Выборы гласных регулировались общими правилами о выборах гласных  в земских избирательных собраниях.