Организационные основы местного самоуправления

Местное самоуправление и его развитие явились одним  из ключевых звеньев реформаторской программы П.А. Столыпина. Вопросы  совершенствования земского и городского самоуправления были включены в программные требования практически всех ведущих политических партий, не исключая РСДРП и Партии социалистов-революционеров.

Общественный  подъем начала XX века поставил вопрос о преобразовании всего государственного строя на конституционных началах. 17 октября 1905 года «Высочайшим, манифестом» Николая II на правительство была возложена задача «установить, как незыблемое правило, чтобы никакой закон не мог восприять силу без одобрения Государственной думы и чтобы выборным от народа обеспечена была возможность действительного участия в надзоре за закономерностью действий поставленных от Нас властей» Местное самоуправление: проблемы, поиски, решения. Монография. / Емельянов Н.А. М.:ТИГИМУС. 1997. С.262..

Вопрос о  реформе местного самоуправления становится одним из приоритетных.

В соответствии указом от 5 октября 1906 года жителям, обладавшим, помимо надельной земли, установленным  цензом, предоставлялось право участвовать  во вторых земских избирательных  съездах. Отменялось утверждение губернатором гласных от сельских обществ из числа кандидатов, избранных волостными сходами, которые получали право избирать гласных из своего состава самостоятельно. Упразднялись также ограничения для лиц податного сословия относительно государственной службы, в том числе запрет на их избрание председателями управ.

I Государственная  Дума из-за ее досрочного роспуска  не успела поставить вопрос  о земской реформе. Во II Думу  были внесены правительственный  проект «Положения о поселковом  и волостном управлении» и  проект конституционно-демократической партии (кадетов) «О выборах земских гласных». В основу правительственного проекта о поселковом и волостном управлении закладывалась идея об «устранении господствовавшего до сих пор в области крестьянского управления принципа административной опеки» и придании ему (местному управлению) «бессословного характера». Предполагалось ввести поселковое самоуправление в селениях неземледельческого типа и в селениях Муниципальная история России (от Киевской Руси до начала 20 века). Учеб. пособие для высшей школы. Еремян В.В. М.: Академ. Проект.2003. С.494..

После роспуска II Государственной Думы правительство  отозвало свой проект о поселковом и волостном самоуправлении. Он был  переработан в соответствии с  корректировкой правительственного курса. В конце 1908 года проект был внесен на рассмотрение III Государственной думы. Принятый Думой, он затем пролежал в Государственном совете без рассмотрения до 1914 года.

В 1910 году земское  самоуправление было введено в 6 западных губерниях: Витебской, Волынской, Киевской, Финской, Могилевской и Подольской, однако вплоть до февральской революции земское самоуправление так и не пришло в Сибирь, на Кавказ, в Туркестан и т. п Муниципальная история России (от Киевской Руси до начала 20 века). Учеб. пособие для высшей школы. Еремян В.В. М.: Академ. Проект.2003. С.496..

3.2 Самоуправление  в период «двоевластия»

После Февральской  революции 1917 года одним из первых решений  Временного правительства стало  создание Особого совещания по реформе  местного управления и самоуправления (25 марта 1917 года). Из 100 законодательных актов, принятых Временным правительством, более 40 были направлены на осуществление этой реформы. Фактически в этот период в стране устанавливался режим «двоевластия» -- с одной стороны действовало Временное правительство, представлявшее класс буржуазии и капиталистических помещиков, с другой стороны -- Петроградский и другие Советы рабочих и солдатских депутатов. По всей России бурно шло образование Советов рабочих и солдатских депутатов Российское законодательство 10-20 веков. Т.9. М.:Юридическая литература.1994.С. 29..

Последняя в  дореволюционное время попытка  повысить роль самоуправления была предпринята  Временным правительством. 3 марта 1917 года оно приняло «Декларацию», провозгласившую  реформу местного самоуправления. При Министерстве внутренних дел было создано «Особое совещание».

Основу реформирования местной власти составило, несомненно, «Положение о волостном земстве». Оно было утверждено 21 мая 1917 года.

К ведению волостных  земских учреждений «Положением» было отнесено: заведование имуществом; устройство продовольственных лавок и пекарен, содействие возникновению потребительских обществ; строительство и содержание в исправности дорог, бечевников, переправ, мостов, канав; предупреждение и тушение пожаров, содержание пожарных команд, обозов; попечение о народном образовании, устройство и содержание училищ, библиотек, книжной торговли; устройство и содержание лечебных заведений: больниц, приемных покоев, амбулаторий, аптек и т. д Волостное самоуправление. Его значение, задачи и взаимоотношение с кооперацией./ Френкель З.Г. М.: РИЦ «Муниципальная власть».1999. С. 44..

Волостные гласные  исполняли свои обязанности бесплатно. Представительным органом являлось волостное земское собрание. Оно  ежегодно избирало тайным голосованием председателя и его заместителя.

Исполнительным  органом являлась волостная земская  управа. Она состояла из председателя и не менее чем двух членов, которые  избирались волостным земским собранием  сроком на 3 года. Для проверки деятельности управ собрание избирало из своего состава сроком на 3 года ревизионную комиссию, членами которой не могли быть лица, состоявшие на службе в волостном земстве Местное самоуправление: проблемы, поиски, решения. Монография / Емельянов Н.А. М.: ТИГИМУС.1997 С. 269..

Таким образом, формировались органы местного самоуправления в волости -- самой мелкой административно-территориальной  единице в России. Выборы в уездные  земские собрания проводились обязательно  по пропорциональной системе.

Следует отметить, что города составляли самостоятельный избирательный округ. В них допускалась и мажоритарная система выборов. Однако города с населением не менее 50 тысяч жителей и губернские города не выбирали гласных в уездные земства, так как по своим нравам приравнивались к уездному земству.

Исходя из норм муниципального права, губернские гласные  избирались уездными собраниями или  городскими думами. Их общее количество значительно возросло по сравнению  с количеством, определяемым «Положением» 1890 года.

Земство заняло значительное место в государственном управлении. Ему была передана вся полнота власти на местах. К функциям местного самоуправления были отнесены такие направления деятельности, как оказание юридической помощи населению, заведование школьным делом, милицией, устройство бирж труда и меры по охране труда.

Надзор за деятельностью  губернских, уездных и волостных  земств осуществляли губернские и уездные  комиссары. Он выражался в форме  протестов, вносимых в административный отдел окружного суда. Протесты допускались лишь в случае нарушения закона.

15 июля 1917 года  было утверждено «Положение о  поселковом управлении». Его предстояло  ввести в действие в железнодорожных,  фабрично-заводских, рудничных, дачных  и иных местах, если там имелись  достаточно выраженные потребности в благоустройстве Муниципальная история России. (от Киевской Руси до начала 20 века) / Еремян В.В. М. 2003. С.504..

Закон от 6 сентября 1917 года устанавливал для староземских губерний, где земское хозяйство  тесно срослось с городским, условия  выделения городов из земства. Для такого выделения необходимо было соглашение земского собрания и городской думы. Правилами от 8 августа 1917 года правительство принимало на себя обязательства по тем займам земств, которые признавались им заслуживающими такого поощрения.

Характерно, что  особое внимание уделялось совместной деятельности земских и городских  учреждений. В предыдущие десятилетия  власть из политических соображений  тормозила объединение земств в  союзы и товарищества.

Подготовленный  по поручению Временного правительства проект «Правил о товариществах, союзах и съездах земских, городских и поселковых учреждений», который был утвержден позднее особым законом от 9 июня 1917 года, предусматривал регламентацию различных видов добровольных объединений органов местного самоуправления. Право на объединение предоставлялось губернским, уездным, волостным, городским и поселковым учреждениям. Для обсуждения общих вопросов могли созываться Съезды представителей земских и городских учреждений Муниципальная история России. (от Киевской Руси до начала 20 века) / Еремян В.В. М. 2003. С.507..

Итак, как мы видим, Временное правительство  проводило большую работу по созданию муниципального законодательства. Таким  образом, в период с февраля по октябрь 1917 года в России была проведена реформа, направленная на децентрализацию и демократизацию местной власти. Она не была доведена до конца.

3.3 Организация  власти на местах в советский  период

В первые годы советской  власти еще сохранялось административно-территориальное  деление страны на губернии, уезды, волости. Высшим органом местной власти являлись съезды Советов (областной, губернский, уездный, волостной), а также городские и сельские Советы. Они являлись свободными неформальными собраниями без ясно выраженных функций.

Задачи местных Советов состояли в реализации постановлений высших органов власти; решение вопросов, касающихся местного значения; координации деятельности Советов в пределах данной территории; проведении мероприятий по хозяйственному, культурному развитию территорий. Прямыми были выборы в сельские и городские Советы. Эти Советы избирались непосредственно населением. Сельский Совет состоял из председателя и секретаря, и избирался жителями села, и редко, но мог назначаться волостным исполкомом.

Городские Советы формировались на производственной основе, то есть путем выборов на заводах, фабриках, либо через профсоюзы из одного депутата от одной тысячи человек населения, что составляло не менее пятидесяти и не более тысячи членов. Органам местного самоуправления предоставлялось право заселять пустующие жилища, а также учреждать жилищные инспекции Становление местного самоуправления в Российской Федерации. Серия "Библиотека муниципального служащего". Вып. 12., М.1999. С. 217..

Однако к  концу декабря 1917 года отношение нового правительства к институтам старого самоуправления меняется: 27 декабря 1917 года декретом Советов Народных Комиссаров был распущен Земский союз. К весне 1918 года завершилась ликвидация всех земских и городских органов местного самоуправления. До 20 марта 1918 года действовал Наркомат по местному самоуправлению, но после выхода из коалиционного (с левыми эсерами) правительства левых социалистов-революционеров, он был упразднен как самостоятельное учреждение.

Если брать  крупные города, то в них создавались районные Советы. Выборы в областные органы являли собой многоступенчатую систему. Представители сельских Советов выбирались на волостной съезд Советов, а их представители - на уездные съезды Советов. Уездные съезды и городские Советы посылали своих представителей на губернские съезды Советов. Губернские и областные съезды выбирали делегатов на Всероссийский съезд Советов.

Текущую работу выполняли исполнительные комитеты (исполкомы), являвшиеся исполнительно-распорядительными  органами. Исполкомы удерживали в своих руках управление всеми сторонами жизни общества. Они подразделялись на отделы и управления. Исходя из необходимости, могли создаваться подотделы, комитеты, комиссии Местное самоуправление в России (12-начало 20 вв.): учеб. пособие / Еремян В.В., Фёдоров М.В. М.: Новый юрист. С. 598..

На начавшийся процесс формирования демократических  форм управления наложили свой отпечаток  годы гражданской войны. В данных условиях сформировалась жесткая централизованная административно-полицейская система  управления. После гражданской войны постепенно стало восстанавливаться право трудящихся на участие в управлении. Допущение в период нэпа частной собственности и вызванный этим процесс усложнения форм хозяйственной деятельности требовали изменения местных органов власти.

В 1925 году принимается  Положение "О городском Совете", по которому городской Совет является высшим органом власти на территории города в пределах своей компетенции. Таким образом, предоставление местной  власти в этот период относительной  самостоятельности в решении вопросов местной жизни одновременно с допущением частного капитала решило задачу наиболее быстрого восстановления страны после гражданской войны.

К началу 30-х  годов становится ясно, что местная  власть не соответствует центральной  системе власти, а также восстановленной государственной собственности, и поэтому, в 1933 году принимается новое положение "О горсовете". В нем городские Советы приобретают роль органа пролетарской диктатуры, с проведением политики центра на местах. Именно этот период ознаменовал собой окончательное огосударствление местной власти. В этот период также происходит усиление общественных форм самоуправления домкомов, уличкомов и др.

В годы Отечественной  войны продолжали функционировать  местные органы власти и управления наряду с высшими и центральными. В этот период в них происходили структурные изменения, которые были направлены на максимальную централизацию политического, хозяйственного и военного руководства. В советском государстве периода смерти Сталина и после него каких-либо существенных изменений в организации управления не произошло Местное самоуправление: проблемы, поиски, решения. Монография. / Емельянов Н.А. М.: ТИГИМУС. 1997. С. 272..

Период правления  Хрущева ознаменовав собой разделение Советов структурно на промышленные (городские) и сельские О.Е. Кутафин, В.И. Фадеев. Муниципальное право РФ. М. 1997. С.73..

Централизованный  контроль за колхозно-совхозной системой в этот период ослаб, происходила  реорганизация управления. Данная реорганизация  способствовала улучшению специализации и кооперации регионов, развитию местных предприятий.

Согласно Конституции 1977 года, основу местной власти и  управления составили Советы депутатов  трудящихся. В своей работе Советы опирались на постоянные и временные  комиссии. Непосредственное управление осуществлялось исполнительными комитетами. Исполкомы через отделы и управления руководили отраслями и сферами местной жизни.