Организационные основы местного самоуправления

Таким образом, организационным принципом построения и функционирования местных органов  являлся демократический централизм, в соответствии с которым вышестоящие Советы осуществляли руководство тп им и деятельностью нижестоящих Советов. Реальная власть на местах находилась в руках партийных органов, а их волю, как известно, выполняли Советы. Местные Советы находились в зависимости от исполнительных органов, поэтому можно сделать вывод о несовершенстве системы Советов.

Глава 4. Переход  к новой модели местного самоуправления в Российской Федерации (с 1993 г. по наше время)

4.1 Местное самоуправление  до Конституции 1993 года

История местного самоуправления в России в современный  период, начиная с 1990 года по 2003 год, насчитывает уже три принципиально  отличающихся друг от друга и по форме и, главное, по содержанию законов  федерального уровня, регулирующих вопросы организации местного самоуправления. Как известно, началу реформирования системы власти в России положили первые выборы в органы государственной власти СССР в 1989 году и последующие в 1990 году выборы депутатов Съезда народных депутатов Российской Федерации и депутатов местных советов. Верховный Совет СССР принял в 1990 году закон, который впервые ввел в законодательную практику понятие “местного самоуправления”. С этого закона началось практическое реформирование системы власти в России. Основная проблема заключалась в необходимости разделения функций и полномочий единой государственной власти по вертикали на государственную и местную власть.

До 1993 года преобразование системы единой государственной  власти, системы местного государственного управления в систему местного самоуправления основывалось на системе административно-территориального деления. Как известно, и в СССР, и в Российской Федерации действовала система административно-территориального деления, унифицированная для всех субъектов Федерации. Система местных органов государственной власти включала в себя следующие административно-территориальные единицы, подчинённые по вертикали исполнительной власти: район, город областного, окружного, краевого, республиканского подчинения; посёлок, город районного подчинения, сельский совет Местное самоуправление в Российской Федерации. / Аяцков Д.Ф., Володин В.В., Джашитов А.Э. Саратов. 1994. С. 31..

В соответствии с принятым в 1991 году Законом Российской Федерации “О местном самоуправлении в Российской Федерации” Закон РСФСР № 1550 - 1 от 06.06.1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР» // СНД и ВС РСФСР . - 1991 г. -№ 29. система местного самоуправления строилась по административно-территориальному принципу. Административно-территориальные единицы одновременно являлись и единицами местного самоуправления.

С 1991 года разработчики проектов законов о местном самоуправлении не раз предпринимали попытки  выделить из системы государственного управления некий базовый уровень  самоуправления. Таким уровнем, по одному из законопроектов, рассматривавшихся в Комитете Верховного Совета по местному самоуправлению, должен был стать районный уровень. Проект не был принят. Поэтому радикальных изменений в системе построения местного самоуправления не произошло.

С принятием  в 1990 году Закона СССР “Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР” Закон СССР от 09.04.1990г. "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" // СНД и ВС СССР. -1990 г. - №16. началось выделение системы местного самоуправления из системы единой государственной власти путем передачи местным органам управления определенных властных полномочий. Союзный закон был значительным шагом вперед. Основные его недостатки заключались в том, что его нормы носили рамочный характер, что не позволяло в субъектах Федерации оперативно устанавливать разграничение полномочий между нарождающимися властными представительными структурами - советами и их исполнительными органами - исполнительными комитетами.

В СССР практически  отсутствовал столь необходимый в тех условиях опыт реализации положений рамочных законов и разграничения властных полномочий в действовавшей в то время системе двойного подчинения исполнительных органов по вертикали. И этот в целом прогрессивный закон вызвал многочисленные коллизии, связанные с радикальным переходом от “прямого” управления в советской однопартийной системе к системе управления в рамках самостоятельных исполнительно- распорядительных полномочий советских органов различного уровня.

В результате проведения относительно демократических выборов в советы в 1990 году ситуация начала радикально изменяться. Возникли политические предпосылки для действительного перехода властных полномочий от парткомов и исполкомов к советам. Однако отсутствие в законах детального регулирования предметов ведения и полномочий и в особенности конкретного административно-правового механизма распределения правомочий и ответственности порождало в первый год деятельности новых представительных органов - советов конфликты между исполнительными и представительными органами местной власти.

Этот конфликт был практически разрешен с принятием  Закона РФ “О местном самоуправлении в Российской Федерации” в 1991 году. Закон, в частности, предусматривал не только разграничение полномочий советов и исполнительных органов  местного самоуправления - местных администраций, но и закреплял унифицированную систему территориальной организации местной власти в соответствии с административно-территориальным делением, предусматривал многоуровневость местного самоуправления. Практика деятельности советов доказала необходимость постепенности собственного реформирования. Что характерно, именно такой подход в те годы и обеспечил ряд положительных результатов: к 1992 году местные советы, особенно на уровне городов и районов, превратились в реально функционирующие и дееспособные органы местной власти.

Постепенное эволюционное реформирование местной власти продолжалось до 21 сентября 1993 года, когда советы были распущены первым Президентом  России. В этот день указами Президента было, по существу, ликвидировано местное  самоуправление. Восстанавливалась властная вертикаль, но не в виде системы “советов-исполкомов”, а в виде исполнительной вертикали государственной власти. Вновь возникшая ситуация практически полностью повторяла ситуацию, существовавшую до 1990 года. Различия состояли лишь в том, что до 1990 года советы юридически провозглашались полновластными, а реально такими полномочиями не обладали; после же 21 сентября 1993 года представительные органы были и формально-юридически лишены властно-распорядительных полномочий. Таким образом, воссоздавалось местное государственное управление.

4.2 Местное самоуправление  с 1993 года

С 1993 года в России практически перестали существовать институты местного самоуправления. Все полномочия органов местной  власти сосредотачивались в компетенции назначаемых глав администраций. Представительные органы наделялись формально некоторыми контрольными полномочиями, которые на практике не могли быть реализованы. Указы Президента под предлогом восстановления управляемости и ликвидации соподчинённости советов в действительности восстановили вертикаль исполнительной власти, характерную для советской политико-управленческой системы и являвшуюся исполнительно-распорядительным инструментом реализации властных директив партийного руководства Станет ли самоуправление в России реальным фактором? //Российская Федерация. -1994 г. - №22. С.43..

Реставрация исполнительной вертикали в новых условиях не могла привести к достижению целей, которые во всех странах связываются  с введением и развитием институтов местного самоуправления. Восстановление исполнительной вертикали государственной власти не привело и к формированию эффективной, ответственной и открытой для граждан местной власти. Указы Президента РФ № 1760 от 26 октября 1993 г. “О реформе местного самоуправления в Российской Федерации” СААП РФ. 1993. № 44. Ст. 4188., № 1797 от 27 октября 1993 г. “Об утверждении основных положений о выборах в органы местного самоуправления” СААП РФ. 1993. № 44. Ст. 4197.,провозглашая общепризнанные права местного самоуправления, в конкретных нормах о разграничении полномочий представительных собраний (советов) и глав администраций восстановили назначение глав администраций, наделенных правами единоличного решения широкого круга вопросов, отладив, таким образом, систему “вертикального” подчинения.

Самостоятельные муниципальные образования появились  в нашей стране после принятия Конституции 1993 года. Она определила суть местного самоуправления как “самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью” (ст.130). Нужно отметить, что российская Конституция в этом вопросе полностью соответствует ратифицированной нами Европейской хартии о местном самоуправлении.

Согласно российской Конституции органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Тем не менее, она допускает использование административной инфраструктуры местного самоуправления в целях осуществления государственной политики: “Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств” (ст.12).

Конституционные гарантии включают самостоятельное  управление муниципальной собственностью, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов (ст.130). Эти принципы и легли в основу двух федеральных законов “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” и “О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации”, которые конкретизировали права граждан на осуществление местного самоуправления, его территориальную структуру, порядок формирования органов самоуправления и другие вопросы Станет ли самоуправление в России реальным фактором? // Российская Федерация. 1994. №22. С. 52..

Важно подчеркнуть, что по действующему законодательству, документом, определяющим жизнь в  российских городах и селах, является Устав муниципального образования.

Динамика численности  муниципальных образований свидетельствует о сложной судьбе местного самоуправления. Не все муниципальные образования сегодня обладают атрибутами полноценного местного самоуправления - от самостоятельного бюджета до независимости выборных должностных лиц. Конституционный суд неоднократно отмечал различные нарушения на уровне субъектов Российской Федерации, проявлявшиеся в попытках ввести назначение руководителей местного самоуправления, финансирование муниципальных образований по смете и т.п.

Местное самоуправление 1990-х годов переживало трудные “болезни роста”, политические и экономические причины которых хорошо известны. Это: чрезмерный объем государственных полномочий, которыми наделено местное самоуправление; перегрузка местных бюджетов не финансируемыми федеральными и региональными мандатами; крайне низкая степень фискальной автономии, зависимость местных бюджетов от решений органов государственной власти; попытки органов государственной власти субъектов Российской Федерации на “договорной” основе отстранить органы местного самоуправления от решения отдельных вопросов местного значения или ограничить самостоятельность муниципальных образований иным образом Идеалы самоуправления и российская действительность / Барабашев Г.В. // Государство и право. - 1996 г. -№11. С.51.

² Федеральный закон № 154 - ФЗ от 15.08. 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Российская газета. - 1995 г. -№ 12..

Таким образом, именно принятие Конституции РФ 1993 г. подытожило становление правовой основы местного самоуправления и открыло перспективу дальнейшего развития законодательства и уставного нормотворчества в сфере местного самоуправления. Принимая закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” 2 1995 года, федеральный законодатель попытался устранить ряд

существенных  искажений конституционных принципов  местного самоуправления путем установления однозначных императивных норм, конкретизирующих эти конституционные принципы. К  ним, в частности, относятся нормы: о приоритете представительных органов местного самоуправления; о допустимости организации местного самоуправления на уровне районов; об установлении компетенции местного самоуправления; конкретизирующие полномочия органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов по вопросам местного самоуправления и устанавливающие их исчерпывающие перечни; о процедурах поэтапного реформирования органов местного самоуправления.

Однако этот федеральный закон, являясь результатом  политического компромисса, имел известные недостатки. К ним можно, отнести, например, факультативный характер нормы о главе местного самоуправления, наделенного неопределенными “скрытыми” полномочиями по руководству деятельностью местного самоуправления на территории муниципального образования. Подобные факультативные нормы, в частности, позволили, ничего не меняя в субъектах Федерации, воспроизвести систему построения местной власти, которая была установлена указами Президента.

Федеральный закон  в редакции 1995 года содержал также  ряд декларативных положений, которые не были подкреплены материальными и процессуальными гарантиями, императивными нормами и процедурами их реализации. Субъекты Федерации воспользовались такими пробелами и ввели в региональном законодательстве нормы, искажающие конституционные принципы местного самоуправления. Характерным примером является отказ в субъектах Федерации от проведения выборов органов местного самоуправления в период 1993-1996 годов под предлогом отсутствия Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” и законов субъектов Федерации о выборах в местные органы власти. Федеральный законодатель с целью обеспечения возможности реализации конституционных прав граждан на избрание органов местного самоуправления был вынужден в экстренном порядке принять Федеральный закон “Об обеспечении конституционных прав граждан при выборах в органы местного самоуправления”, содержавшие ряд правовых гарантий.

становление развитие местное самоуправление россия