Системы государственного и муниципального управления

ВВЕДЕНИЕ

 

В советский период местное  самоуправление претерпело много изменений, сменило много названий, но суть его оставалась та же - руководить делами государства на местном уровне, а  это в то время становилось  делать всё сложнее, так как слишком  много обкомов и исполкомов и много других органов и учреждений контролировало и вмешивалось в деятельность органов местного самоуправления.

После Октябрьской  революции 1917г. в стране сложилась  такая система власти по которой  все представительные органы (сверху донизу) входили в единую систему государственной власти. Октябрьская революция внесла коренные изменения в формирование системы местных органов власти и её структуру. После распада системы советов местная власть в Российской Федерации была организована по-новому. Вопросы, связанные с непосредственным обеспечением жизнедеятельности населения, отошли к ведению органов местного самоуправления.

Становление местного самоуправления в России сегодня - одна из весьма трудных задач обновления государственности и проведения политической реформы. На пути этого процесса возникает целый комплекс препятствий: экономических, финансовых (ограниченность доходной базы и несбалансированность местных бюджетов), социальных (распад существовавшей социальной инфраструктуры, резкое снижение уровня жизни населения), политических (падение доверия населения к институтам власти).

Реформа местного самоуправления, начавшаяся в России со вступлением в силу ФЗ от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», идет непросто.

Проводимая  в России муниципальная реформа  непосредственно затрагивает интересы каждого гражданина, так как именно с местным самоуправлением связано  решение большинства повседневных проблем людей. Реформа местного самоуправления, как и реформа федеративных отношений, проводится в соответствии с государственной концепцией разграничения полномочий всех уровней власти и повышения эффективности осуществления полномочий в том числе органами местной власти. В этой связи определение четкой структуры и организации системы органов местного самоуправления является одной из актуальных задач муниципальной реформы.

Актуальность выбранной  темы обусловлена тем, что существует необходимость создания новых направлений  муниципальной политики, основываясь на опыте, полученным за период советской истории.

Объект исследования – местное самоуправление.

Предмет исследования – особенности функционирования местного самоуправления в советский период и Российской Федерации.

Цель исследования – проследить путь исторического развития местного самоуправления в советский период и Российской Федерации.

Для достижения данной цели необходимо решить следующие задачи:

–рассмотреть  советы как сочетание элементов государственной власти и самоуправления;

–охарактеризовать положение самоуправления в СССР в условиях становления и развития тоталитаризма;

–изучить попытки реформирования территориального самоуправления (1958-1964 г. г.) и период стабилизации местных советов (1964-1984 г. г.);

–дать характеристику  местного самоуправления в постсоветский период;

–раскрыть нормативно-правовое регулирование местного самоуправления в РФ;

–выделить принципы организации местного самоуправления в РФ;

–определить структуру органов местного самоуправления в РФ;

–выявить проблемы местного самоуправления в РФ и пути их решения;

–описать перспективы развития местного самоуправления в РФ.

В качестве информационной базы при написании работы использовались научная и учебно-методическая литература, пособия таких авторов  как Л.А. Гильченко и А.Н. Буров, А.Н. Кокотова, В.Б. Зотов, А.Н. Дементьев, О.Е. Кутафин и др., а также информация периодической печати.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1 СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СОВЕТСКИЙ И ПОСТСОВЕТСКИЙ ПЕРИОДЫ

1.1 Советы как сочетание элементов государственной

власти и  самоуправления

 

С возникновением государства возникает и государственная  власть, выступающая как один из существенных признаков государства. Государственная власть имеет в  качестве своих основных элементов  общую волю и силу, способную обеспечить подчинение ей всех членов общества.

Однако, в обществе государственная власть - не единственная форма власти народа. Другой ее формой является местное самоуправление.

Все самоуправление можно разделить на две большие  группы в зависимости от того, какие организации составляют их базу. Это - территориальное самоуправление (современное местное самоуправление) и корпоративное самоуправление (самоуправление в рамках различного рода общественных объединений).

Роль и значение местных Советов были изначально политизированы, они рассматривались как первичные ячейки осуществления «пролетарской диктатуры». Они представлялись не только и не столько как органы решения местных проблем на основе общественной самодеятельности, а скорее как органы, через которые «трудящиеся и эксплуатируемые массы» реализовывали бы свои классовые интересы [2, c.124].

Анализируя  реформирование местного самоуправления в России в конце 1917 г., можно отметить, что с октября 1917 г. судьба земских и городских структур самоуправления в значительной степени определялась рекомендациями Советского правительства, направляемыми в адрес местных Советов, использовать аппарат данных органов для осуществления и реализации на местах первых декретов новой власти, а также реальной ситуацией в соответствующей губернии или городе. Уже 27 октября 1917 г. было принято постановление Совета Народных Комиссаров «О расширении прав городских самоуправлений в продовольственном деле», в соответствии, с которым все имевшееся на местах продовольствие должно бы распределяться исключительно через городские органы самоуправления [2, c.125].

К концу декабря 1917 г. отношение нового правительства  к институтам старого самоуправления меняется: 27 декабря 1917г. декретом Советов  Народных Комиссаров был распущен Земский союз. К весне 1918 г. завершилась ликвидация всех земских и городских органов местного самоуправления. До 20 марта 1918г. действовал Наркомат по местному самоуправлению, но после выхода из коалиционного (с левыми эсерами) правительства левых социалистов-революционеров, он был упразднен как самостоятельное учреждение.

После упрочения  Советов в губернских и уездных  центрах они немедленно приступали к организации Советов в волостях и селах.

Анализируя  законодательство того периода, ученые чаще всего выделяют три характерные черты присущие местным Советам:

• во-первых, местные Советы являлись органами власти и управления, действующими в границах существующих тогда административных территорий.
• во-вторых, существовала организационная взаимосвязь и соподчиненность по вертикали.
• и, наконец, при определении компетенции и пределов полномочий местных Советов, устанавливалась их самостоятельность в решении вопросов местного значения, но их деятельность допускалась лишь в соответствии с решениями центральной власти и вышестоящих Советов.

Заметим, что  земские традиции повлияли на Советы солдатских, рабочих и крестьянских депутатов. То есть вычленяли одну часть  населения, а впоследствии представительство в Советах получили все социальные группы населения. Другое дело, что принцип сорности в них был заменен принципом отбора, который производился партийными структурами. Вот что необходимо было менять, а не разрушать сам принцип представительства по социально-профессиональному признаку.

Процесс перехода государственной власти на местах к советам не был бы кратковременным: определенное время земские и городские органы, местного самоуправления функционировали параллельно местным советам, при этом они не всегда противопоставляли себя последним. В декабре 1917 г. Народный комиссариат внутренних дел (Наркомвуд) по поручению советского правительства дал официальное разъяснение по поводу взаимоотношений Советов с органами местного самоуправления. В этом разъяснении указывалось, что земства и городские думы, выступающие против или саботирующие их решения, подлежат немедленной ликвидации, органы местного самоуправления, лояльно относящиеся к советам, сохраняются и под руководством советов, по их поручениям выполняют функции местного управления.

Обращение Наркомвуда и ко всем советам и Инструкции о правах и обязанностях советов, опубликованные в конце декабря 1917 г. были по существу первыми законодательными документами, которые не только закрепили систему местных советов, но и определили их общую компетенцию [3, c.42].

Последующие декреты, изданные съездами советов, правительством и ВЦИК вплоть до принятия первой Конституции РСФСР 1918 г. и касавшиеся деятельности местных советов, расширяли и конкретизировали их права. На III Всероссийском съезде советов отмечалось, что «все местные дела решаются исключительно местными советами». За высшими советами признается право регулирования отношений между низшими Советами и решение возникающих между ними разногласий».

Естественно, весьма важной проблемой деятельности местных Советов была проблема их финансирования. 18 февраля 1918 г. Наркомвуд рекомендовал местным Советам изыскивать источник средств существования на местах путем беспощадного обложения имущих классов». Это «право» вскоре и стало реализовываться: «имущие классы» были обложены специальным налогом. Однако данный источник при таком «беспощадном обложении» вскоре не мог не иссякнуть, так что проблема обеспечения материальной базы местных Советов все более и более выдвигалась на первый план.

Расширялась сфера компетенции и деятельности местных Советов. Декретом Совета Народных Комиссаров от 27 января 1918 г. местным Советам было предоставлено право решать вопрос о границах между отдельными административно - территориальными единицами. В этом же месяце при исполкомах Советов, начиная с волости, учреждаются отделы по назначению пенсий военнослужащим, получившим увечья. В феврале 1918 г. декретом ВЦИК было предложено всем губернским и уездным исполкомам организовать дорожные секции, которые приняли бы на себя от местных самоуправлений все права и обязанности в данной области. Полномочия Советов этого периода простирались достаточно далеко. Они занимались организацией работы местных предприятий, подвергавшихся национализации, осуществляли охрану промышленных объектов, контролировали предприятия, все еще находившиеся в руках старых хозяев [3, c.45].

В Конституции  РСФСР 1918 г. задачи местных Советов  определялись следующим образом:

– проведение в жизнь всех постановлений высших органов советской власти;

– принятие всех мер к поднятию данной территории в культурном и хозяйственном отношении;

– разрешение всех вопросов, имеющих чисто местное (для данной территории) значение;

– объединение всей советской деятельности в пределах данной территории.

Очень важным в этой связи представляется тот факт, что все доходы и расходы местных Советов были поставлены под контроль центра.

В конце 1919 г. VII Всероссийский съезд Советов  принимает официальный курс на децентрализацию. Съезд поставил Советы между наркоматами и ВЦИК. Советы получали право приостанавливать распоряжения наркоматов, если их решения противоречили интересам мест.

После гражданской  войны в период восстановления расширение полномочий местной власти, придание ей характера местного самоуправления для Советского правительства было шагом вынужденным, но на том этапе необходимым. Но оно было кратковременным.

Для советского периода были характерны:

• во-первых, строгая иерархичность социальных отношений, структуры местных самоуправляющихся единиц (корпораций) обусловила установку на вертикальную подчиненность отдельных институтов. Поэтому уже к осени 1917г. Советы начали процесс объединения с выработкой соответствующих принципов функционирования по вертикали: волость (или город) - уезд - губерния - область - государство;
• во-вторых, не всегда демократические методы управления корпорацией формировали и соответствующие представления о структуре взаимоотношений как отдельных институтов самоуправления, так и органов местного самоуправления и институтов государственной власти. (Например, местные Советы рассматривали в качестве обязательных для себя решения всех вышестоящих Советов, Всероссийских совещаний и съездов Советов);
• в-третьих, функциональное содержание местной самоуправляющейся единицы (корпорации) - поселка, района и т. д. как, с одной стороны, регулятора политической мобилизации должно было, в конечном итоге, сформировать и двойственное понимание природы Советов. Вместе с тем на развитие Советов, их трансформацию из органов самоуправления в местные органы государственной власти и управления огромное влияние оказали исторические условия России [2, c.131].

Одним из первых признаков, показавших изменение принципиальных основ функционирования и деятельности местных Советов, стал отказ от выборов и переход к системе так называемых «освобожденных работников», назначенных на руководящие должности вышестоящими Советами. Наконец, включение Советов в систему государственной власти и превращение страны в республику Советов снизу доверху - изначально противоречили самоуправленческой природе Советов.