Основные подходы принятия государственных решений

В то же время надо отметить, что стадиальный характер процесса принятия решений является во многом его логической характеристикой, не «спасая» его от своеобразной инверсионности, то есть наличия возвратных действий и «перерывов в решениях», которые - и каждый сам по себе, и в совокупности - задают целеполаганию и целеосуществлению, условно говоря, «рваный» ритм протекания (не исключая и обрушения продуманной управляющими последовательности действий при принятии решений). Другими словами, ряд самых нестандартных факторов способен усилить дискретный характер процесса принятия государственных решений, заблокировав диагностику проблемы, согласование позиций, выработку целей и т.д. Характерно, что многие западные специалисты значительно чаще фиксируют такие внутренние нарушения цикла принятия решений именно в рамках госучреждений, а не частных корпораций.

В науке применяются различные критерии этапизации процесса принятия государственных решений. Вследствие этого разнообразие оснований дифференциации данного процесса предопределяет и его различную этапизацию. Так, например, введение временного (темпорального) основания дает возможность дифференцировать все управленческие действия государства (органов государства) с точки зрения скорости осуществления им базовых функций. В частности, выделяемые этапы характеризуют то, насколько быстро система управления (политическая система) реагирует на складывающуюся проблемную ситуацию, осуществляет переработку соответствующей информации, обеспечивает взаимодействие акторов, формулирует свой практический ответ на внешний вызов, реализует сформулированный проект.

В зависимости от оценки критичности ситуации для управляющей системы, действия последней распадаются на решение следующих задач: осуществление оперативной разведывательной деятельности для предварительной ориентации в пространстве; применение процедур проект ив но оценочного характера, совмещающих диагностику ситуации с выработкой превентивных мер, исключающих обвальные процессы и предполагающих выбор направления деятельности; осуществление действий, позволяющих гибко переходить от реализации одной альтернативы к другой.

Существуют и комбинированные критерии этапизации процесса принятия государственных решений. Например, учитывая, что в принятии решений так или иначе задействованы технические средства (экспертные системы, компьютеры, которые увеличивают интеллектуальные возможности человека при расчете решений), то весь процесс целеполагания и дифференцируется в зависимости от доминирующего характера взаимодействия либо сугубо человеческих, либо технических компонентов. В частности, памятуя, что при сборе первичной информации максимально используются кибернетические средства, выделяют т.н. машинно-человеческий этап. Там же, где отбор альтернатив или формулировка целей выдвигают вперед человека, говорят о человекомашинном этапе и т.д.

Однако, самый распространенный критерий этапизации процесса принятия государственных решений - это последовательность минимально необходимых и достаточных для производства решений действий. В то же время многие ученые по-своему трактуют такую последовательность, выделяя разнообразные блоки различных акций и интеракций управляющих. При этом одна группа ученых склонна выделять относительно крупные блоки действий управляющих. Так, Р. Денхардт полагает, что такими этапами выступают разработка политических программ, их применение, а также оценка успешности действий или неудач. Л. Планкет и Г. Хелл останавливаются на следующих этапах: выявление проблемы; постановка проблемы; поиск решения проблемы; принятие решений; выполнение решений; оценка полученного результата. Д. Лалумбо и С. Муди предпочитают говорить об определении проблемы, поиске информации, выборе цели и оценке последствий.

Другие ученые, напротив, видят смысл в предельной дифференциации этого управленческого процесса. Так, Р. Рельян, начиная с «постановки задачи», выделяет еще более десяти промежуточных этапов («постановка цели в проблемной ситуации», «выявление альтернатив в достижении цели», «описание состояний внешней среды», «оценка вероятности конкретных состояний во внешней среде», «выявление возможных результатов действия», «описание о оценка результатов в реализации альтернатив в конкретных условиях внешней среды», «выбор критериев оценки соответствия результатов действия запланированным целям», «оценка соответствия результатов поставленным целям», «оценка ожидаемого эффекта действий, «сравнение отдельных альтернатив по ожидаемым эффектам действия»), прежде чем формулирует заключительную фазу - «принятие решения» (утверждение плана решения проблемной ситуации).

Назовем еще два подхода. Так, К. Паттон и Д. Савицки предложили следующие этапы:

1 Обнаружение, определение и детализация  проблемы;

2) выявление критериев оценки  альтернатив;

3) разработка альтернативных вариантов  решения задачи;

4) оценка альтернатив;

5) выбор наилучшей альтернативы;

6) оценка последствий принятого решения.

Д.Веймер и АВайнинг также предлагают ряд новых этапов. К ним они относят: 1) понимание проблемы, 2) выбор и объяснение целей, 3) выбор метода решения проблемы, 4) выбор критериев оценки альтернатив, 5)определение альтернативных вариантов решения проблемы, 6) оценка решения, включающая и оценку последствий, 7) выработка рекомендаций.

Показательно, однако, что сама по себе процедура этапизации характеризует и более общие установки ученых относительно понимания характера принятия государственных решений. Поэтому те из них, кто полагает, что предварительные персональные установки управляющих априори форматируют самою проблему (что как бы оправдывает произвол руководителя и принижает значение формальных процедур), выносят задачу «формулировку проблемы» перед «сбором информации» для ее решения. Иными словами, такие подходы по сути оправдывают ту последовательность действий при принятии решений, которая носит исключительно субъективизированный характер.

Такого рода примеры предполагают четкое различение общей алгоритмической последовательности действий управляющих и ее частных разновидностей, предполагающих применение при принятии решений особых технологий и процедур. Причем поиск наиболее оптимальной последовательности действия можно осуществлять как путем сравнения различных моделей, так и последовательного отбрасывания худших вариантов.

На наш взгляд, минимально необходимый набор управленческих задач, осуществляемых при принятии государственных решений, по нашему мнению, концентрируется в четырех основополагающих этапах: подготовительном, разработке целей, реализации (продвижения, имплементации) целей и оценке эффективности решений.

§2. Подготовительный этап принятия государственных решений

Основные цели и задачи подготовительного этапа

Данный этап характеризует действия государственных органов, в конечном счете направленных на их включение в этот круг специфических управленческих отношений. Коротко говоря, данный этап начинается с задачи по проблемному анализу управленческой ситуации и заканчивается формулировкой той конкретной задачи, которую государство намеревается решать. Иным и словам и, главная ось этих управленческих акций объединяет усилия различных государственных органов по определению оснований своих непосредственных действий в публичной сфере. В конечном счете то, как определена проблема, и задает формат дальнейших действий, характер использования ресурсов и другие параметры активности госорганов. При этом дальнейшие действия зависят от официальных формулировок проблемы, легальность которых, собственно, и дает возможность использовать полученные оценки в качестве основы для применения дальнейших управленческих процедур.

Поскольку, как правило, все стоящие перед государством задачи носят комплексный характер, отражающих наличие взаимосвязанных конфликтных ситуаций в самых разных областях общественной жизни, то первоначально данный институт власти стоит перед необходимостью нахождения конкретного круга подлежащих решению вопросов. Иными словами, для того, чтобы инициировать решение, государство вынуждено прежде всего проблематизировать ситуацию или же - обозначить предметную область своих управленческих действий, которые, в свою очередь, повлекут определенные (кадровые, организационные и прочие) последствия, использование ресурсов. В данном контексте структуры государственного управления должны:

Оценить масштаб проблемы (на предмет ее соответствия уровню государственного вмешательства).

Отселектировать встающие перед государством проблемы (с учетом ресурсных и иных ограничений и предшествующих обязательств государства).

Иерархиизировать встающие перед институтами власти и управления проблемы (на предмет оценки срочности и первостепенности значения той или иной проблемы).

Идентифицировать проблему (то есть определить характер и содержание проблемы, «очищенной» от сопутствующих проблем).

Дать относительно окончательную формулировку важнейшей проблемы.

Эти осевые задачи, в свою очередь, распадаются на ряд более конкретных и разнообразных действий со стороны различных групп управляющих. Например, при иерархиизации проблем в основание этой процедуры могут помещаться либо стратегические, либо конъюнктурные критерии, которыми могут руководствоваться власти и которые меняют характер координации и согласования действий раз личных министерств и ведомств.

Помимо содержательных аспектов проблематизации управленческой ситуации данный процесс сопровождают и соответствующие организационные отношения. Так, поскольку многие аспекты в решении тех или иных вопросов либо прямо относятся (либо могут быть отнесены) к прерогативам различных ведомств (что, в свою очередь, предполагает их претензии на распоряжение соответствующими бюджетными средствами), то предварительный этап сопровождается известной конкуренцией различных государственных органов, претендующих на лидирующую роль в соответствующем вопросе. Однако, нередко картина повторяется с точностью до наоборот: поскольку решаемая проблема не обещает «легких побед», а грозит лишь высокой ответственностью, то те же ведомства пытаются «уйти» от ее решения, что также оборачивается конкурентной борьбой, но уже с прямо противоположными целями.

В любом случае эта фаза предварительного этапа принятия решений насыщена многообразными и противоречивыми усилиями различных ведомств, не только предлагающих собственные трактовки проблемной ситуации, но и демонстрирующих столь же различные стратегии действий.

При этом действия и оценки одних государственных структур могут быть полезны государству в целом (или другим институтам) или же, напротив, вредны. Таким образом процедура проблематизации ситуации предполагает снятие противоречий между отдельными ведомствами, нахождение если не компромисса между ними, то определенного баланса между соответствующими позициями. Правда, нередко достигаемый консенсус между такими структурами существует лишь на уровне обращенной к обществу риторики, а не в практике их реальных взаимоотношений.

Такого рода конфликты существуют не только внутри, но и вне государства. Ибо за общесоциальные оценки ситуации конкурируют различные политические силы, предлагающие собственное видение проблемы и использующие при этом многообразные формы давления на власть. По сути такого рода противоречивые взаимоотношения характеризуют процесс выработки повестки дня, т.е. перечня вопросов, подлежащих решению государственными структурами. Не случайно известный специалист в области принятия решений американец Дж. Кингдон полагает, что внесение вопроса в повестку дня должно расцениваться как важнейший момент в принятии решений. Этот акт выбора является следствием столкновения воли ключевых (доминирующих) политических акторов, отстаивающих свои собственные интересы.

В целом в науке чаще всего выделяют следующие типы рассматриваемых государственными структурами вопросов: частную проблему; общественную проблему; системную дискуссионную повестку; институциональную повестку и «вопрос в повестку».

Применительно к государству сказанное означает, во-первых, конкурентный характер взаимодействия институтов со своими основными контрагентами по данному вопросу. Причем, как уже говорилось, особым значением в данном случае обладают СМИ, которые пытаются представить в качестве общезначимой создаваемую ими медиаповестку. Наряду с ними свои варианты корпоративных повесток дня предлагают крупные бизнес-структуры, международные организации и т.д.

Во-вторых, выше отмеченное демонстрирует, что внутри государства за выработку перечня вопросов конкурируют различные ведомства и министерства (в силу своей функциональной специфики), которые имеют собственную линию поведения, а, следовательно, и свои подходы к решению задачи, опирающиеся на персональные фреймы, интерпретационные схемы оценки и анализа ситуации и нередко не совпадающие ни с позицией других ведомств, ни центральных органов государства. Причем в разбалансированном государстве это борение автономных повесток может подрывать управленческие усилия всего государства в целом. И это особенно заметно с учетом того факта, что каждый государственный орган обладает собственной зоной социального контроля, а следовательно, и той компетенцией, которая позволяет им оказывать существенное, а порой и доминирующее воздействие на партнеров по конкретному вопросу. Таким образом, формирование общегосударственной повестки дня всегда выступает определенным итогом сопоставления прерогатив и позиций различных министерств и ведомств при рассмотрении государственно значимых вопросов.

И, в-третьих, наличие целевого перечня проблем демонстрирует, что особым значением при формировании государственной повестки дня, как уже отмечалось, выступает персональная повестка дня лидера (правящей партии, политической команды). В зависимости от ситуации она может влиять, доминировать и даже подменять коллективно выработанную в процессе конкуренции с другими позициями повестку дня. В зависимости от степени соперничества всех этих разновидностей повесток дня предварительный поиск проблемы и ее оценка могут происходить как при развертывании публичных дискуссий, так и без использования таких технологий. Ведь по понятным причинам общественному мнению не нужны оттенки управленческих задач, его как правило интересует ясная позиция государства по коренным для него вопросам. Представители бизнеса, напротив, большое внимание уделяют мелочам, разнообразным аспектам, позволяющим находить выгодные для них «бреши» в принятых решениях.