Основные подходы принятия государственных решений

Коротко говоря, данная фаза диагностики проблемы свидетельствует о том, что потребность в повышении управленческой достоверности информации начинает сталкиваться с нарастанием факторов ее субъективного прочтения. Можно даже сказать, что коммуникации начинают здесь как бы доминировать над информацией.

Весьма существенную роль при обработке информации наряду с социальными коммуникациями играют технические каналы преобразования передаваемых сведений. Ведь техническая ограниченность каналов распространения информации может сужать рассмотрение альтернатив при принятии решений, ограничивать круг оппонентов при их рассмотрении и т.д.

Важной фазой информационного сопровождения диагностики проблемы выступает приведение сообщений в организационную форму, т.е. придание ей соответствия с профилем деятельности конкретных органов госуправления и характером их взаимодействия с иными управленческими структурами. Данный этап повышает уровень специализации информации. Здесь осуществляется своеобразное кодирование сообщений в соответствии с функциями, выполняемыми субъектами управления. Совокупность этих преобразованных сведений составляет ту базу данных, которая необходима для функционирования организации госуправления в русле уже заявленных политических целей и ценностей.

Как можно заметить, здесь возможны существенные различия между базами данных, используемыми разными государственными органами (например, спецслужбами, министерством здравоохранения или курирующими секретные производства или гражданские отрасли). В связи с возрастающим уровнем конкуренции между потребителями информации более существенное значение приобретает проблема охраны ведомственных, корпоративных сообщений, в т.ч. защиты сведений, составляющих государственную или служебную тайну.

Одна из серьезных проблем, которую пытаются решать здесь государственные органы, состоит в обеспечении состыковки вновь собранной и переработанной информации со старыми системами хранения сведений (например, информация, собранная на электронных носителях, не может использоваться потребителем, использующим средства накопления информации на бумажных носителях). Например, в РФ действуют различные системы классификации и кодирования служебной информации: единая система классификации и кодирования (ЕСКК), в которой обозначены главные правила и порядок ведения работ по переработке и экономико-технической информации; локальные (территориальные; местные) и межгосударственные (Совет руководителей государственных информационных агентств СНГ), система управления выборами в государственные органы власти, отдельными отраслями народного хозяйства. Используя же в основном электронные носители информации, все они испытывают сложности со своим функционированием на нижних этажах госуправления, где техническая оснащенность информационных сетей значительно уступает тому, что есть в центре.

Логическим продолжением процесса информационного сопровождения оценки и диагностики проблем является согласование отселектированной и организационно упорядоченной информации с конкретными функциями отдельных носителей (политиков, руководителей министерств, отделов, управлений и проч.), решающих разные управленческие задачи.

Путаница с адресатами служебной информации, неверный выбор каналов ее распространения - дезинтегрируют систему управления. Поэтому здесь резко возрастает значение адресности, достоверности и доступности сообщений, согласованности сроков подачи информации с временем выполнения субъектом служебных обязанностей, специализированности сведений, поступающих к субъекту, ее практической полезности. На данном этапе ярко проявляется и потребность в соответствии структуры информации и внутригосударственных коммуникаций структуре штабной организации (ее звеньев и отдельных членов), выполняющих те или иные функции в государственном управлении.

Данный этап демонстрирует соединение информации об объекте управления со знаниями и опытом субъекта управления, исполняющего при этом определенные функции. Поэтому здесь происходит еще одна селекция информации: чиновник сам решает зачастую, какая информация будет им использована, будет ли она передана начальству или отложена, послана дальше по неофициальным или официальным каналам и т.д. При этом на истолкование поступаем ой информации серьезнейшим образом влияет та специализация, с которой отождествляет себя человек.

Следует также отметить и то, что в данном случае информация может многократно переходить от субъекта к субъекту (по вертикали и горизонтали), с уровня на уровень принятия решений, менять смысловые оттенки и семантическую форму (существуя при этом в виде докладных записок, проектов, законов, жалоб и проч.). Однако, при всех перекрестных (многоуровневых и разнонаправленных) процессах обмена информацией (т.е. обслуживании ею вертикальных, горизонтальных и диагональных связей) в государственном аппарате все же доминирует монологическая связь между субъектами, предполагающая отношения "начальник-подчиненный".

Причем в данном случае наиболее остро дают о себе знать собственно коммуникативные проблемы (в том числе и чисто технического характера) насколько, например, субъект адекватно трактует служебную информацию; как без смысловых потерь передать сведения с верхнего на нижний - или в противоположном направлении уровень управления; насколько плотно можно осуществлять запись служебной информации на бумажных или электронных носителях и т.д.

Учитывая сложное организационное состояние органов госуправления, серьезной задачей становится проблема устранения шумов, возникающих чаще всего при контактах структур разного уровня. Электронные средства вроде бы дают возможность сгладить разновысокость структурных звеньев, перейти на прямые контакты их руководителей и служащих. Однако, процедуры согласования, регламент, статусные противоречия затрудняют такой путь движения информации. Вроде бы на практике взаимная заинтересованность различных субъектов в информации друг друга могла бы упростить этот обмен или же устранить некоторые промежуточные звенья между ними. Но, в органах госуправления трудно до конца легализовать электронную информацию, используемую официальными органами. Ведь компьютер не несет ответственности за принимаемые на основе передаваемой им информации решений. И будет ли положительным эффект, если машина с результатами своей информационной деятельности будет напрямую включена в процесс принятия решений? Возникает и другая проблема: как на правовой основе обеспечить связь различных ведомств и следовательно дать узаконенную возможность представителям одного министерства входить в банк данных другого подразделения государства?

Важно подчеркнуть, что в данном случае движение информации преодолевает различные - географические, ведомственные, иерархические, языковые, статусные и иные барьеры. Таким образом, следует учитывать специфику не только сфер урегулирования и характер решаемой проблемы (глобальной, государственной, частной), но также и отношения начальников-подчиненных, формальные и неформальные отношения и многие другие аспекты, препятствующие адекватной трансляции сообщений.

Для высших государственных деятелей большой проблемой является вопрос их информационной перегрузки. Чаще всего, направляемая им информация селектируется не самим ответственным лицом, а его помощниками. А это может приводить к манипулированию руководителем. В качестве примера можно вспомнить, к каким - не только личным, но и общественным -результатам привела М. Горбачева информационная изоляция его окружением.

Крайне важна при оценке и диагностике проблемы скорость передачи и формализация сообщений. Речь прежде всего идет о преждевременности или запоздалости получения сообщений ответственными руководителями. Однако, не только запаздывание, но и чрезмерно быстрая доставка (и формализация) сведений может выключать таких лиц из процесса принятия решений.

Серьезной задачей, решаемой на этом этапе государством, является охрана сведений, составляющих государственную тайну. При этом государство должно заботиться и об информации, имеющей коммерческую ценность, которую конкуренты государства могут с успехом для себя реализовывать в частном секторе. Причем, обладание такой информацией резко возвышает - несмотря на официальный статус - реальное положение отдельных структур и лиц, давая им возможность решать собственные задачи за государственный счет. Поэтому распространение этой властной информации должно предполагать наличие каналов распространения сведений, защищаемых на самом современном и недоступном для конкурентов уровне.

§4, Процесс идентификации ЛПР

Функционально-ролевая идентификация ЛПР

Подготовительный этап кладет начало одному из важнейших процессов в принятии государственных решений, а именно - идентификации ЛПР (лица принимающего решения). В данном случае речь идет о конкурентном процессе, в результате которого тот или иной актор занимает позиции, дающие ему возможность принимать окончательные решения относительно оценки и интерпретации проблемы (а впоследствии и иных управленческих процедур по разработке и реализации решений), а также возможность говорить от лица государства по данному вопросу; включая и участие в соответствующих официальных и публичных коммуникациях. Правда, в ряде случаев отдельные позиции ЛПР могут расходиться. К примеру, реальным ЛПР может являться то лицо (группа лиц), которое действует в теневом или полутеневом пространстве власти, а манифестировать, оглашать и представлять принятые от имени государства решения будет уже другой актор, имеющий основания для легального исполнения данных функций.

В силу сложности данного процесса можно выделить три (постоянно налагаемых друг на друга) его уровня, каждый из которых демонстрирует особые механизмы соперничества различных лиц и представителей групп в системе власти и управления (а также и их интересов), которые могут доминировать при принятии конкретных решений. При этом претензии этих акторов каждый раз будут апеллировать к разным статусным и ресурсным основаниям своего местоположения в системе власти и управления, предполагать совершенно различный уровень мотивации и ответственности, а также иные параметры этого идентификационного процесса.

Первый уровень обозначает функционально-ролевые или «жесткие» формы взаимоотношений претендующих на этот статус акторов. Учитывая основной круг лиц, постоянно взаимодействующих в процессе принятия решений, в данном случае уместно говорить об акторах, представляющих политические, административные и экспертные структуры, каждая из которых фиксирует тот или иной уровень возможностей или потенциал претендентов на статус ЛПР. В свою очередь каждая из этих структур также обладает внутренним разнообразием.

Так, к наиболее значимым акторам политического характера можно отнести разнообразные группировки правящих элит, политическую оппозицию и отдельные сегменты общественности или гражданских структур (прежде всего общественного мнения наиболее политически активной части населения). Смысл выделения такого рода образований демонстрирует, что в основание принимаемых решений (в том числе и при применении первичных управленческих процедур) могут помещаться различные по своей направленности оценки и ориентации целеполагания. Причем в определенных условиях (в частности, при резком кризисе легитимности правящего режима) даже политическая оппозиция способна добиться такого результата. При активном использовании СМИ в сочетании с мощными средствами открытого давления на правительство (в виде забастовок) может добиться превосходства своих позиций при принятии государственных решений и общественность.

В более рутинных обстоятельствах весьма высокие возможности для навязывания собственных приоритетов при выработке оценки проблемы и выработке целей демонстрируют различные круги государственной администрации. А в зависимости от уровня решаемого вопроса на первый план могут выходить интересы и позиции ее разных сегментов: центрального, регионального или муниципального характера.

Достаточно ощутимыми являются и позиции экспертно-академического сообщества, которое нередко лидирует при диагностике сложных и нестандартных вопросов. Причем деятельность независимой (особенно международной) экспертизы как правило актуализирует юридические и правовые механизмы контроля, что также зачастую «работает» на повышение ее позиций процессе принятия государственных решений.

Многое зависит и от конкретных функций, которые выполняют различные экспертные структуры, их численности и ряда других параметров. Например, в структуре Конгресса США работает более 800 сотрудников (в то время как в Государственной Думе РФ не более 150). Действующие там подразделения (Исследовательская служба Конгресса, Бюджетное управление, Управление по оценке технологий, Главное контрольно-финансовое управление) играют очень существенную роль при подготовке решений. Причем по узко специальным вопросам аналитические функции разделены с аппаратами комитетов Конгресса и Исследовательской службой, работники которой осуществляют комплексную проработку текущих и стратегических вопросов, анализ законопроектов, рекомендаций Президента, органов исполнительной власти и т.д. А Бюджетное управление при Президенте занимается по сути и публичной деятельностью, подготавливая документы для открытой печати, где дается анализ принимаемых решений с точки зрения различных кругов населения. Все это резко повышает авторитет работников этих служб при принятии решений.

Коротко говоря, названные три группы акторов представляют собой особые субсистемы со своими нормами взаимоотношений, целям и, прерогативами и конкретным и носителям и. И в зависим ости от условий их различные представители контролируют позиции ЛПР, задавая собственные критерии разработки решений. При этом различные структуры обладают и разной ответственностью даже при завоевании статуса ЛПР, Так, у оппозиции, чаще всего не существует заинтересованности в стабилизации общественных порядков, а у экспертов, даже в том случае, если им удастся доминировать в приятии решений, завоеванная позиция, как правило, не связана ни с какими формами формальной ответственности и т.д.

Для понимания специфики идентификации ЛПР на данном уровне важно понимать, что помимо статусных мотиваций и стимулов у претендентов на статус ЛПР существуют и т.н. «истинные цели», т.е. дополнительные установки, как бы форматирующие их стремление занять соответствующее управленческое место. Причем из этого гипотетического перечня мотиваций ни в коем случае нельзя исключать даже злонамеренные цели управляющих (например, желания отомстить, унизить конкурента, оставить о себе любую, в том числе и негативную память в умах человечества («феномен Герострата»). В частности, теоретики выделяют такие их задачи, как:

- доминирование личных интересов (предполагающих имитацию общественно  полезной деятельности),

- выживание в системе государственного  управления (сохранение служебных  статусов),

- позитивное решение управленческой задачи,