Шпаргалка по "Политическое управление"

Легитимность власти обеспечивается, в конечном счете, ее эффективностью. Но и нелегитимная власть в долгосрочном отношении эффективной быть не может. В этом – диалектика эффективности  и легитимности, оставляющая политической элите, преследующей собственные цели, относительно небольшое пространство для маневра в пределах стабильности.

10. Понятие эффективности  политической власти, ее критерии  и способы оценки

Особенностью политической власти является ее элитарный характер. Она осуществляется слоем, составляющим в обществе незначительное, точнее – ничтожное меньшинство. Конечно  же, придя к власти, овладев государственным  механизмом, политическая элита получает доступ ко всем перечисленным выше ресурсам власти. Но как воспользуется  ими элита, в немалой степени  зависит от ее собственных качеств, таких как сплоченность, способность  входящих в нее людей к лидированию  и управлению, наличие в их собственной  среде полноценных источников власти всех типов. Этим, наряду с наличием ресурсов власти в самом обществе, также определяется мера влияния  элиты на общественные процессы, эффективность власти. Как оценить эту меру?

Для тех, кто реально  управляет обществом, для политической элиты и государственных чиновников эффективность их власти определяется степенью достижения поставленных целей. Это – достаточно очевидный и  поддающийся наглядной оценке критерий. В российской политологии такое  понимание эффективности власти является преобладающим.

Но если критерием эффективности  власти избрано достижение цели, то следует признать эффективной и  власть, для общества разрушительную, если только разрушение является сознательно  поставленной целью. Для властвующего субъекта это звучит нормально. В  обществе же судят иначе. До тех пор, пока данная власть хоть в малейшей степени служит людям символом их идентичности с обществом, пока органы власти в глазах большинства олицетворяет страну,  ее действия, идущие вразрез с интересами этого общества, воспринимаются как ошибки, как неэффективность.

Высшей целью, неотъемлемой функцией и предназначением власти, как и управления в целом, является сохранение и развитие, адаптация  всей системы, – в случае политической власти – общества. Поэтому наряду с эффективностью целедостижения следует иметь в виду и эффективность сохранения и развития общества, – эффективность по предназначению.

По отношению к эффективности  политической власти по ее предназначению, т.е. сохранению и развитию общества, все иные цели имеют подчиненное, второстепенное значение. Понимание  этого является одним из основных показателей степени зрелости политической элиты. И общество, в конечном счете, оценивает эффективность политической власти именно этим критерием.

11. Принцип необходимого  разнообразия: понятие и применения  в анализе политического воздействия

Один из принципиальных пределов возможностям политического управления ставит принцип  необходимого разнообразия: чтобы эффективно управлять, субъект управления должен обладать не меньшей степенью разнообразия, чем управляемый объект. Под разнообразием  системы мы будем понимать число  реально существующих различных  ее элементов, внутренних связей, состояний. Любая искусственная управляющая  подсистема, – в том числе и  всевозможные организационные структуры, формируемые под цели государства  и управления вообще, – беднее природных  и социальных объектов, возникающих  эволюционно. Достичь желаемого  результата через управление ими  возможно лишь в той мере, в которой  удается их упростить, ограничить проявление присущего им разнообразия в конкретном взаимодействии. 
Принцип необходимого разнообразия не часто используется при анализе и в практике управления общественными системами. Возможно, это связано с недостаточно конструктивным содержанием понятия «разнообразие», заложенного в него самим У.Эшби  как число различимых элементов N (или log₂N).

В этом случае, во-первых,  разнообразие предстает как характеристика субъективная. По мере познания объекта число N растет, и возникает парадокс №1: чем больше субъект управления выявляет элементов объекта, тем менее эффективно он может им управлять. Правда, устанавливая законы их поведения, субъект «занимается поисками ограничения разнообразий», так как своими успехами он уменьшает число вариантов ожидаемого поведения объекта. 

Во-вторых, такое определение  разнообразия не устанавливает различия между однородными и разнородными элементами, чем порождается парадокс №2: однородный газ, N молекул которого хаотически движутся в замкнутом объеме, по степени разнообразия, а значит, и по управляемости, не отличается системы из N различных элементов упорядоченной конструкции. При таком понимании разнообразия его конструктивное применение при анализе управления вряд ли возможно.

Другое дело, если наполнить  это понятие более естественным смыслом. Во-первых, рассматривать его  как отражение объективной характеристики реальной системы, а во-вторых, принять  во внимание не общее количество элементов, а число различных элементов и их взаимосвязей. В этом случае становится уместным использование понятий теории информации, например, субстратно-структурной сложности. Степень разнообразия, вносимого одним отношением r_ji элемента m_j с элементом m_i, будет выражаться тогда формулой Шеннона

H(m_j, r_ji) = P[r_i(m_j)]lgP[r_i(m_j)],

где P  значение вероятности. Степень разнообразия всей системы определяется в этом случае суммированием по всем отличающимся элементам и отношениям. По форме мы получаем уравнение энтропии, но только по форме. Для однородного газа любого объема, в отличие от энтропии, степень разнообразия всегда будет равна нулю, поскольку в этой системе число отличающихся элементов равно 1, и этот единственный элемент не может вступить ни в одно отношение с отличающимся от него элементом из-за отсутствия такового. Иными словами, r для такой системы равно 0.

12. Основные пути решения  проблемы разнообразия в политическом  управлении

Решение проблемы возможно за счет: перераспределения функций, связанных с адаптацией и развитием, в пользу механизма самоорганизации, - формирование и развитие политического  общества; сокращения политической компоненты управления общественными процессами, - вытеснение проблем из области  конфликта, связанного с выяснением отношений по поводу политической власти, в сферу «технологического» управления, повышения степени разнообразия субъекта политического управления посредством децентрализации, рассредоточения  функций управления «по вертикали».

Возможны только два  мыслимых пути решение проблемы соотношения  разнообразий:

I.                    усложнение (повышение степени разнообразия) субъекта управления (органов государственной власти) и/или

II.                 упрощение (снижение степени разнообразия) управляемого объекта (общественных структур).

I.1. Простая рефлексия: количественное расширение органов государственного управления и увеличение числа чиновников.

За годы реформ число  чиновников в России, действительно, выросло. При всем разнообразии и  ненадежности оценок можно, по-видимому, утверждать, что по численности аппарата она давно превзошла Советский  Союз. Это – естественный процесс, отражающий радикальное усложнение общества, имеющий, однако, свои пределы. Громоздкий аппарат неэффективен не только с точки зрения необходимых на его содержание затрат, но и в силу экспоненциального характера зависимости числа вероятных ошибок исполнения от количества исполнителей.

I.2. Содержательное усложнение самих чиновников за счет механизмов рекрутирования, образовательной подготовки и переподготовки.

Это направление связано  с решением трех основных проблем: социализация, рекрутирование, образование чиновников.

Проблема социализации неотделима от состояния общества в  целом. Но это не снижает актуальности задачи организации процесса социализации в самом аппарате, – целенаправленного  формирования чувства корпоративной  принадлежности, собственной значимости, ответственности перед государством и обществом. Этому не соответствует  престиж государственной службы и в глазах самих чиновников, и, в еще большей степени, в глазах рядовых граждан.

Большое значение имеют  способы политического рекрутирования. Оно может осуществляться через избрание или назначение, на широкой или элитарной основе, по признакам профессионального соответствия или личной преданности. Необходимыми условиями расширения профессиональных возможностей аппарата в современных условиях является расширение социальной базы рекрутирования и создание механизма профессионального отбора при назначении и перемещении чиновников. Соответствующие механизмы в мировой практике давно известны и апробированы: гласный конкурс и жесткие квалификационные требования. Когда-то они, надо надеяться, приживутся и в России.

В сфере образования  чиновников мировой опыт свидетельствует  о необходимости жесткой связи  между содержанием их подготовки и переподготовки с квалификационными  требованиями, а прохождение соответствующих  образовательных мероприятий –  с назначением и продвижением по службе. В одном отношении этот опыт не подходит современной России: свойственная ей динамика перемен требует  от государственного служащего профессиональной мобильности, невозможной без фундаментальных  знаний и способности ориентироваться  в меняющихся условиях. Важно поэтому  сохранить отечественную традицию фундаментальности подготовки чиновников, соединив ее с четкой практической направленностью, ориентацией на конкретные должностные функции.

I.3. Организационное усложнение государственных органов путем распределения центров управления по вертикали и горизонтали.

Попытка децентрализации  управления, предпринятая 90-е годы, не увенчались желаемым эффектом. В этом случае западный опыт оказался мало применимым: там формирование федерации исторически шло естественным конфедеративным путем (снизу вверх). В России же, наоборот, центр «делится» полномочиями сверху вниз. Западные федерации формировались по принципу «в ведении центра вопросы, которые не могут быть решены на местах». В России на места передаются полномочия и ресурсы, удержать которые центр не в состоянии. Этот во многом искусственный процесс сопровождается острым противоборством между уже сложившимися федеральной и региональными элитами, формирующимися центрами влияния на местах. Альтернативы ему, однако, не существует: с расширением сферы реальной ответственности субъектов федерации связан рост эффективности функционирования федерального центра и государственного аппарата в целом.

Не менее важно разделение властей по горизонтали, – как  в центре, так и на местах. Независимость  законодательной, исполнительной и  судебной ветвей власти, ставшая атрибутом  современной демократии, имеет не только политическое значение как механизм «сдержек и противовесов». Она существенно  повышает степень разнообразия органов  государственного управления, расширяя пределы их возможностей.

Сложившаяся в России структура  власти не в полной мере отвечает критерию независимости ее ветвей. Особое, в  соответствии с Конституцией РФ, положение  Президента России ставит его фактически над всеми ветвями, что соответствует  специфике переходного состояния, но суживает поле маневра для власти в целом. Особое положение Президента порождает и особое, уже не предусмотренное  Конституцией РФ, положение его администрации дающее пример ненужного разнообразия, которое способно перерасти в свою противоположность через возврат к единовластию.

II.1. Организационное упрощение общества (сокращение числа партий, субъектов РФ, экономических субъектов и т.п.).

На первом этапе реформ, пришедшимся на 90-е годы, преобладали  действия, имевшие непосредственным следствием усложнение структуры общества, повышение степени его разнообразия. В отсутствие адекватных мер по реорганизации  структуры государственного управления его эффективность резко снизилась. При этом возможность экстенсивного  решения проблемы соотношения разнообразий за счет наращивания численности государственного аппарата была исчерпана, а непродуманные попытки пойти путем слабо контролируемой «суверенизации» субъектов федерации в значительной степени дискредитировали экстенсивное направление – распределение центров управления по вертикали.

Одним из важных поворотов  в сфере государственного управления, происшедших в последние годы со сменой политического руководства  страны, стала реализация комплекса  мер, направленных на обуздание «демократической»  стихии через организационное упрощение  общества. Были приняты жесткие меры по унификации законодательства, введению в правовое русло отношений федерального центра и субъектов федерации, созданы  механизмы сокращения числа политических партий.

В том же контексте следует  расценивать и создание федеральных  округов. Неоднозначно воспринятый  в обществе, институт полномочных  представителей Президента РФ сыграл существенную роль в качестве механизма  реализации соответствующих мер  в субъектах федерации. Следовало  бы, однако, с осторожностью отнестись  к предложениям о расширении пределов их компетенции, о создании при полномочных  представителях Президента РФ в федеральных  округах самостоятельных управленческих структур. Создание семи центров территориального управления может выглядеть для  федерального центра привлекательным  упрощением управляемого объекта. Но с  возникновением третьего уровня управления (федеральный центр – федеральные  округа – субъекты федерации) система  государственного управления в целом  рискует утратить устойчивость.