Совершенствование правового статуса таможенных органов

Многообразие задач  и функций таможенных органов  обусловливает многообразие форм их деятельности. Эти формы деятельности регламентируются в Таможенном кодексе  таможенного союза, актах законодательства, определяющих правовое положение таможенных органов, и в других нормативных актах, регулирующих таможенную деятельность. При этом для осуществления своих функций таможенные органы вправе использовать только те формы, которые предусмотрены соответствующими правовыми актами. Несоблюдение обязательной формы влечет недействительность или оспоримость действий таможенных органов.

Вид конкретной формы  определяется характером действий таможенного  органа по осуществлению таможенной деятельности. Выбор соответствующей  формы производится таможенным органом самостоятельно с учетом конкретной обстановки. В одних случаях такие действия влекут за собой юридические последствия, а в других - нет (например, информирование и консультирование в области таможенного дела)¹¹. В соответствии с этим различаются правовые и неправовые формы деятельности таможенных органов.

Правовыми формами деятельности являются действия таможенных органов, влекущие наступление правовых последствий (например, издание приказа, выдача или отзыв лицензии или квалификационного аттестата и т.д.). Посредством этих форм юридически организуется осуществление задач и функций таможенных органов, происходит непосредственная реализация таможенного дела, управление нижестоящими таможенными органами, подведомственными предприятиями, организациями, учреждениями. В них выражается государственно-властный исполнительный подзаконный характер полномочий таможенных органов.

Правовые формы деятельности таможенных органов различаются  по содержанию, целенаправленности, способу  выражения. С точки зрения содержания правовые формы деятельности таможенных органов подразделяются на правотворческую и правоприменительную¹².

Правотворческая деятельность таможенных органов состоит в  выработке и принятии в установленном  порядке правил, регулирующих отношения по поводу перемещения товаров и транспортных средств через таможенную границу. Правоприменительная деятельность таможенных органов заключается в действиях по применению соответствующей таможенно-правовой нормы к конкретному имеющему юридическое значение факту с целью принять индивидуальный акт. Таковы, например, принятие и регистрация грузовой таможенной декларации, разрешение таможенного органа на внесение декларантом изменений и дополнений в нее и т.д. Правоприменительная деятельность таможенных органов включает в себя: установление фактических обстоятельств ситуации, требующей определенных действий со стороны таможенных органов; выбор таможенно-правовой нормы, которую следует применить к данной ситуации; уяснение смысла и содержания таможенно-правовой нормы; принятие акта применения нормы права (решения, индивидуального акта); исполнение акта применения права¹³.

По содержанию и свойствам  таможенно-правовых норм, применяемых  таможенными органами, в правоприменительной  деятельности различают регулятивную и правоохранительную форму. Регулятивная форма используется в таможенной деятельности для разрешения конкретных дел управленческого характера (например, назначение на должность и освобождение от должности, утверждение в установленных пределах численности и фонда оплаты труда, структуры, штатного расписания, сметы расходов на содержание аппарата управления таможенного органа), для реализации прав и законных интересов участников таможенных отношений (например, регистрация таможенной декларации, проставление штампа «Выпуск разрешен» в грузовом документе по завершении всех этапов таможенного контроля, выдача лицензии на осуществление деятельности в качестве таможенного перевозчика, таможенного брокера, на учреждение склада временного хранения). Посредством правоохранительной формы осуществляется охрана урегулированных таможенно-правовыми нормами общественных отношений в сфере таможенной деятельности, обеспечивается их неприкосновенность. Эта форма деятельности находит свое выражение в осуществлении таможенного оформления, таможенного и валютного контроля, а также в применении мер ответственности за нарушение таможенных правил.

Выбор и использование  той или иной формы таможенной деятельности зависит от способа  ее выражения. По способу выражения  правовые формы таможенной деятельности делятся на словесные (письменные, устные) и конклюдентные¹⁴. Письменный способ является единственным способом выражения правотворческой деятельности в таможенной сфере. Все без исключения нормативные правовые акты таможенных органов - письменные документы. Только в своем официальном письменном документальном виде нормативный акт таможенного органа может быть признан источником таможенного права.

Что касается правоприменительной  деятельности таможенных органов, то она  может осуществляться письменно, устно и конклюдентным способом. Наиболее часто используемый способ правоприменительной деятельности - индивидуальный письменный акт. Таковы, например, протоколы о проведении личного досмотра, о нарушении таможенных правил.

Индивидуальные письменные акты применяются при решении вопросов, требующих фиксации правоприменения, точности, стабильности и т.д. Вместе с тем в таможенной деятельности используется устная форма: устные приказы, указания, распоряжения. Эта форма повседневно применяется при решении вопросов таможенного оформления, таможенного контроля и т.п.

Правоприменение в таможенной сфере может выражаться при помощи сигналов, движений, знаков и других конклюдентных действий, выражающих решение субъекта таможенной деятельности (например, поднятие флага таможенных органов на сигнальной мачте командно-диспетчерского пункта перед началом полетов воздушных судов таможенных органов, поднятие вымпела на морских и речных судах таможенных органов)¹⁵.

Неправовые формы деятельности таможенных органов связаны с их компетенцией и должны соответствовать целям и задачам таможенной деятельности. К неправовым относятся формы выражения организационных и материально-технических действий.

Организационные действия таможенных органов выражаются, например, в анализе и оценке оперативной и криминогенной обстановки в таможенных органах, анализе и обобщении материалов проводимых в таможенных органах служебных расследований, внесении руководству Федеральной Таможенной Службы (ФТС) России предложений о совершенствовании деятельности по борьбе с коррупцией и должностными преступлениями в таможенной сфере, рекомендаций по вопросам правовой деятельности таможенных органов и т.п¹⁶. Организационные действия осуществляются в процессе текущей таможенной деятельности и не связаны с возникновением, изменением и прекращением таможенно-правовых отношений.

Материально-технические  действия таможенных органов имеют  вспомогательное значение. Однако именно с их помощью обеспечивается фактическое  осуществление всех форм таможенной деятельности. Таковы, например, выдача бланков грузовых таможенных деклараций; подготовка отчетов, справочных и аналитических материалов по вопросам правоприменительной практики и состояния правовой работы в системе таможенных органов; осуществление сбора, накопления, хранения и обработки материалов по правовым вопросам и т.д. Материально-технические действия обеспечивают осуществление таможенной деятельности, повышают производительность и культуру труда в таможенной сфере¹⁷.

Значение и объем  материально-технических действий таможенных органов значительно выросли в связи с расширением масштабов таможенной деятельности.

Таможенные органы составляют единую систему государственных  органов. ФЗ «О таможенном регулировании  в Российской Федерации» устанавливает, что таможенные органы составляют единую федеральную централизованную систему, которая включает федеральную службу, уполномоченную в области таможенного дела, региональные таможенные управления, таможни и таможенные посты¹⁸.

К системообразующим  факторам следует также отнести, во-первых, функциональную общность, единство целей и задач этих органов, все они непосредственно осуществляют таможенное дело, выполняют единые по содержанию функции; во-вторых - организационное единство и целостность, обеспечиваемые централизованным построением и строгой иерархичностью таможенных органов. Подчиненность нижестоящих звеньев только вышестоящим (т.е. отсутствие подчиненности как органам государственной власти субъектов РФ, так и органам местного самоуправления) - характерная черта построения таможенных органов. Это не означает, однако, что региональные и местные таможенные органы действуют изолированно от указанных органов, их взаимоотношения носят характер сотрудничества, а не соподчинения.

В общем виде систему  таможенных органов можно представить как обусловленную функциональной общностью, единством целей и задач (непосредственное осуществление таможенного дела) совокупность таможенных органов. Она объединена функциональным единством органов, имеющих общий функциональный и организационный центр - ФТС РФ, которая, в свою очередь, подчиняется Министерству экономического  развития и торговли  Российской Федерации.

Взаимоотношения таможенных органов между собой характеризуются  соподчиненными организационными связями, и в целом составляют органически взаимосвязанную и единую, относительно обособленную систему таможенных органов, действующих в такой специфической сфере, как таможенное дело.

Таможенные органы являются правоохранительными органами. Правоохранительный характер деятельности этих органов во многом обусловлен самой структурой таможенного дела, а также тем, что все основные задачи и полномочия в сфере таможенного дела таможенные органы осуществляют с учетом интересов страны, укрепления ее экономического суверенитета и экономической безопасности¹⁹.

«Само таможенное дело и таможенные органы, - как отмечает Г.Г. Мартинкевич, - изначально в силу специфической  природы и структуры таможенного  дела являются правоохранительными  по своему характеру и в большинстве  случаев выступают именно в таком качестве»²⁰.

Комплексный характер таможенного  дела предопределяет наличие в нем  правоохранительных элементов, в том  числе и таких, как: защита государственной  безопасности страны, общественного  порядка, жизни и здоровья людей, нравственности, моральных устоев и культурных ценностей общества; применение мер пресечения незаконного оборота оружия и т.д.

ФЗ «О таможенном регулировании  в Российской Федерации» устанавливает  полномочия таможенных органов, связанные  с их специальным характером и  направленные на реализацию таможенными органами своего статуса правоохранительных органов²¹. Все эти полномочия своим первоисточником имеют не таможенное, а уголовно-процессуальное законодательство, законодательство об оперативно-розыскной деятельности и об административных правонарушениях.

Таможенные органы, как  и большинство правоохранительных органов в узком смысле, являются органами, осуществляющими борьбу с  преступностью и иными правонарушениями в виде оперативно-розыскной деятельности²², дознания как формы предварительного расследования по уголовным делам²³, а также рассмотрения дел об административных правонарушениях.

Таможенные органы РФ как правоохранительные органы, осуществляют оперативно-розыскную деятельность (ОРД) в целях выявления, предупреждения, пресечения и раскрытия преступлений, производства неотложных следственных действий и дознания по делам, которые отнесены уголовно-процессуальным законодательством РФ к ведению таможенных органов²⁴, выявление и установление лиц, их подготавливающих, совершающих или совершивших.

Таможенные органы РФ правомочны также проводить оперативно-розыскные  мероприятия, обеспечивающие их собственную  безопасность.

Таможенные органы РФ как органы дознания расследуют в  форме дознания дела о контрабанде²⁵, о незаконном экспорте технологий, научно-технической информации и услуг, сырья, материалов и оборудования, используемых при создании оружия массового поражения, вооружения и военной техники²⁶, о невозвращении на территорию РФ предметов художественного, исторического и археологического достояния народов РФ и зарубежных стран²⁷, невозвращении из-за границы средств в иностранной валюте²⁸. По окончании дознания дела о контрабанде по решению прокурора могут быть переданы следователю прокуратуры, органам ФСБ или ОВД, а остальные перечисленные дела передаются следователю органов ФСБ.

Таможенные органы расследуют также дела об уклонении от уплаты таможенных платежей, взимаемых с  организации или физического  лица²⁹. По этим делам может производиться так называемое дознание второго вида, когда дело расследуется в полном объеме с передачей материалов с обвинительным заключением через прокурора в суд.

Таможенные органы как органы, правомочные  рассматривать дела об административных правонарушениях, осуществляют производство по делам о нарушении таможенных правил, являющихся разновидностью административных правонарушений, и рассматривают такие дела. Таким образом, таможенные органы, осуществляя комплекс мер по профилактике и пресечению правонарушений в сфере экономики, выступают важным элементом правоохранительного механизма Российского государства.

Таможенным органам  присущи особые функции государственного управления. Функции таможенных органов  вытекают, прежде всего, из международных  норм и принципов в области  таможенного дела (внешнеторговой деятельности), из международных обязательств России и направлены на реализацию задач, решаемых государством в области внешнеторговой деятельности, в области защиты прав и интересов граждан, охраны и защиты здоровья населения, охраны экономической безопасности страны.

Федеральный закон «О таможенном регулировании в Российской Федерации» функции (обязанности) таможенных органов относит к функциям управления исключительно в области таможенной деятельности³⁰. Функции же таможенных органов в области административно-хозяйственной, социальной и финансово-экономической деятельности регулируются иными законодательными актами РФ.