Институт федерализма: политико-правовые исследования

Если же посмотреть на вопросы федерализма шире, не только с позиций конструирования власти, то элементы федерализма проявлялись и иногда активно, в способах формирования самой Империи. Россия территориально расширялась, в основном двумя путями: военный (завоевание) и политический (добровольный). В составе Российской империи имелись этнотерриториальные вкрапления, в виде автономного Касимовского ханства, Кантонного управления в башкирском крае, самоуправляющейся Польши и Финляндии, которые создавали основы для формирования института федерализма в России.

То, что было накоплено Россией в области федерализма, не «пропало даром» в советский период. Первые руководители Советского государства - революционеры, отрицая вначале принципы федерализма для России, затем перешли на его основы в построении  государства, решая задачу «собирания» территории бывшей империи. Не случайно одними из первых документов были приняты в январе 1918 г.: «Декларацию прав трудящегося и эксплуатируемого народа» и Постановление «О федеральных учреждениях Российской республики».

В Конституции РСФСР 1918 года вопросы федерации получили дальнейшее развитие. Был закреплён принцип советской организации федеративного устройства направленного на решение национального вопроса. Поэтому делался акцент на развитие автономных форм национальной государственности в республиках, входящих в состав первых федераций.

В Конституции СССР 1924 года, как и в последующих ее редакциях (1936 г. и 1977 г.) и, соответственно, в конституциях союзных и автономных республик, текст соответствовал ленинским взглядам на устройство союза.

СССР был создан на первом Съезде Советов, проходившем 30 декабря 1922 года. В Конституции СССР добровольность объединения республик в одно федеративное государство обеспечивалась как политической гарантией – признанием суверенности и равноправия каждой нации в составе союзного государства, так и юридической гарантией – правом свободного выхода национальных республик из Союза. Эти конституционные положения были закреплены и в Конституциях СССР и 1936, и 1977 годов.

Советский федерализм в своём развитии прошёл ряд этапов. Первый - «ленинско-сталинский» этап (октябрь 1917 г. – первая половина 1953 г.) был периодом становления советской государственности Конституция СССР 1936 г. помимо глав IV и VI, посвященных союзным республикам, содержала главу VII, определявшую прерогативы высших органов государственной власти автономных советских социалистических республик. Важным этапом в государственном строительстве РСФСР стало принятие Конституции РСФСР 1937 года, которая закрепила состав автономной части России: 17 автономных республик и 6 автономных областей, но лишь упомянула о наличии национальных округов. В Конституции в самых общих чертах определялся правовой статус автономной республики и автономной области.

На втором – «хрущевском» этапе развития СССР, когда были ослаблены идеологические основы, после 1956 г. были приняты решения о расширении прав союзных республик, в том числе и в принятии собственного законодательства. Получило развитие двухступенчатая структура отраслевого законодательства.

Однако реальное состояние законотворческого процесса и законодательства, хотя формально не противоречило этой схеме, фактически оказалось целиком унитарным..

Третий этап (1965 г. – 1984 г.) – «брежневский» – это время дальнейшей централизации власти. Именно в этот период было проведено законодательное закрепление в Конституции СССР 1977 года той системы Советской власти, которая просуществовала до конца 80-х гг. ХХ века и в основных чертах перешла «по наследству» новой России, сохраняясь в немного модернизированном виде на первом этапе ее становления (до 1993 года).

Четвертый этап (с марта 1985 г. по декабрь 1991 г.) – «горбачевский» – связан с отказом в конечном итоге руководства страны от идеологических прикрытий и постепенным превращением законодательных (советских) органов в центре и на местах в истинно демократические институты государственной власти.

В целом, институт федерализма в Советский период выражается в следующих чертах: его идеологическом характере, однопартийности, руководящей роли Коммунистической партии, бюрократическом централизме, указном правотворчестве, пролетарском интернационализме. Демократический пик своего развития институт советского федерализма получил в период построения так называемого развитого социализма.

Таким образом, СССР формально обладал всеми признаками федерации, но и вбирал в себя элементы унитаризма и конфедерализма. Это смешение создавало качественно новую ситуацию, не известную в прошлой мировой практике государственного строительства и политического устройства. Конфедерация всегда имеет два вектора развития: в сторону федерализма или в сторону распада. Все зависит от того, какая тенденция на данном историческом этапе имеет больше шансов для реализации. Унитаристская направленность политики центра только усиливала потенциально заложенные в конфедеративном начале возможности разрушения государственного единства, что в конечном итоге и произошло.

Анализируя и сопоставляя дореволюционный период и советскую эпоху развития государственности, автор делает вывод об исторических особенностях и тенденциях характерных для формирования института федерализма в условиях нашей страны, которые можно сгруппировать, следующим образом:

- элементы традиций федерализма были заложены еще в Древней Руси и проявлялись в обычном праве древнерусского общества, характерными чертами которых являлись договорные отношения между князем и обществом;

-     самоуправление играло огромную роль в развитии отношений между властью и обществом, традиционно базирующемся на общинных формах труда и быта свободных общинников;

-     главным достоинством непосредственной демократии в России было формирование традиционного общества, где личностное начало было инкорпорировано в общинном начале;

-     для России характерной особенностью является то, что элементы федерализма (такие как самоуправление, народное представительство, непосредственная демократия) сформировались раньше, чем появи­лась Конституция в формальном выражении через нормативно-правовой акт. Оформление данных традиций в писаной Конституции произошло гораздо позже, но фактическое проявление основ федерализма имело место без его нормативного закрепления и стало основой писаной Конституции в последующем;

-     выдающееся значение для института федерализма имеет договорной механизм складывания Российской империи, Российской цивилизации, вобравшей в себя сотни, тысячи культур, оттенков цветов и направлений, которое сформировало политико-правовую надстройку института федерализма;

-     советский федерализм – есть ничто иное, как продолжение традиций истории, но в новых геополитических обстоятельствах, в которых федеративное построение общества  и государства нашла своё легальное воплощение в Основном законе страны, поставив федерализм на новый уровень. В новых геополитических обстоятельствах федерализм в Советском государстве стал развиваться как политико-правовая идеология строительства государства, что позволило в современных процессах интеграции в международные федералистские процессы опираться о прочную политико-правовую основу.

Институт современного российского федерализма - это организационно выраженная система, определяющая механизм властных отношений в обществе, учитывающая культурно-организационный опыт в области устройства отношений государства и общества, граждан и политических структур, основывающаяся на совокупности национальных традиций, порожденных опытом различных исторических стадий. Этот опыт имеет огромное неиссякаемое значение для уяснения природы института российского федерализма, объяснения многих проблем политико-правового развития на современном этапе, а также выработки перспектив дальнейшего развития российской государственности.

Глава третья – «Политико-правовые проблемы функционирования института федерализма в современных условиях» включает общую характеристику политико-правовых основ института российского федерализма (§ 1), анализ сложившейся модели федерализма (§ 2); рассматриваются проблемные моменты системы разделения властей в её «вертикальном» срезе (§ 3), доказывает, что двухуровневая законодательная политика есть одна из важнейших форм выражения государственной политики федеративного государства (§ 4).

Глава начинается общей характеристикой политических и правовых основ института федерализма в России, важнейшее место среди которой занимает Конституция Российской Федерации, как политико-правовой фундамент демократического государства.

Российская модель федерализма - конституционно-договорная модель. В этом словосочетании, как в лингвистическом, так и в политико-правовом смысле, упор делается на слово «конституционный». Конституция Российской Федерации является основой государственного и общественного строя, она содержит базовые принципы федеративной государственности России.

В принятой на референдуме 12 декабря 1993 г. Конституции России получило чёткое отражение федеративное устройство России. Однако она закрепила более централизованный характер государственного устройства по сравнению с Основным Законом Российской Федерации в редакции 1992 г. Федеративный договор 31 марта 1992 г. и инкорпорированный в Основной Закон страны, по мнению многих учёных-политиков и практиков, имел недостатки, обусловленные особой политической ситуацией сложившейся во время его подписания. Заключению Договора сопутствовали центробежные тенденции, возникла опасность распада государства. Однако очевидно, что договор носил компромиссный характер, ставший платформой, на которой удалось объединить расползающиеся края, области, автономии и республики.

Договоры и приложения к ним, опирались на Декларации о государственном суверенитете, как акте учредительной власти народа. Однако принятая Конституция России 1993 г. несколько урезала полномочия республик и передала их России. Тем не менее, каждая глава Конституции РФ пронизана идеей федеративного государственного устройства, однако непосредственно повещенная данному вопросу, имеется только одна – глава 3 «Федеративное устройство».

Федеративная природа государства самым непосредственным образом проявляется в структуре, компетенции и порядке (процедурах) деятельности федеральных органов государственной власти и, соответственно, находит отражение в нормах глав 4–7 Конституции Российской Федерации. Это касается Президента России (ст. 80, 83, 85, 88, 89, 93), Федерального Собрания – в особенности Совета Федерации (ст. 95, 100, 101, 102, 104-108), Правительства Российской Федерации (ст. 114).

Федеративный характер государства нашел отражение и в нормах Основного закона, посвященных конституционным поправкам и пересмотру Конституции. В этот процесс органично и очень тесно включены субъекты Федерации (ст. 134, 135, 136, 137). В «Заключительных и переходных положениях» Конституции России указано, что в случае несоответствия положений Федеративного договора положениям нового Основного закона страны действуют положения Конституции Российской Федерации (п. 1).

Стабильность и динамизм любой федерации во многом зависит от чёткого распределения предметов ведения и полномочий между федерацией и субъектами. В основу их разграничения должны быть положены критерии государственного значения и меры управляемости, позволяющие  установить характер и объёмы ведения собственно федерации и субъектов. А федеральному Центру, необходимо сосредоточить в своих руках не максимальное, а оптимальное количество функций.

Реформирование института федерализма является неотъемлемым условием становления подлинного федерализма в России. Важнейшим этапом формирования политико-правовой базы института федерализма в России явилась внутригосударственная договорная практика, которая к моменту подписания последнего договора (договор с Москвой – 16 июня 1998 г.) охватила 46 субъектов Федерации включила 42 договора. Данные договора и соглашения между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, служили для многих субъектов Федерации инструментом укрепления и легализации их особого положения. Однако они, во многом противоречили Конституции России и федеральному законодательству, для преодоления которых стала проводиться реформа под председательством Д. Козака. В итоге к июню 2003 г. было прекращено действие 33 договоров с 34 регионами, а новые поправки в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» превратили его в «федеративный кодекс», установивший политико-правовые основы института федерализма в России.

Отрицательное отношение к подобной асимметрии возродила идею губернизации России, мыслимая, как упразднение республик и превращение их в административно-территориальные образования. Однако гораздо разумнее было бы уравнять субъекты Федерации в правах, а не в бесправии, путём поднятия статуса краёв и областей до уровня республик.

Развитие договорных федеративных отношений не стоит на месте. В этом контексте почти революционным является подписание Договора с Республикой Татарстан 2007 г. Реформа государственной власти не привела к исключению данного источника в качестве регуляторов федеративных отношения, однако предусмотрела особый порядок вступления в силу: путём утверждения Федеральным собранием и только по вопросам совместной компетенции Российской Федерации и её субъектов. Логическим продолжением данного процесса явилось бы подписание подобного Договора с Республикой Башкортостан, что может открыть новый этап в развитии федеративного государства в России и становления Российской модели федерализма, с весомой ролью договора как одного из основ института федерализма в России.