Особенности оплаты труда на государственной и муниципальной службе

Структурный аспект эффективности, как правило, связывается с эффективностью целеполагания (сравнение нормативных и осуществляемых целей, сравнение осуществляемых целей и результатов управления, сравнение полученных результатов с объективными потребностями); рациональностью организационной структуры (распределения ответственности и полномочий, организация взаимоотношений между сотрудниками и подразделениями); соответствием системы управления, ее организационной структуры объекту управления; стилем управления (юридические формы, методы и процедуры управления); характеристиками должностных лиц (общекультурными, профессиональными, личностными).

Рассматривая организационно-институциональный  аспект эффективности, важно подчеркнуть, что оценка эффективности является производной от того,  какое место и какие функции выполняет организация в системе межорганизационных отношений. В этой связи факторы, критерии, параметры оценки эффективности  органов местного самоуправления будут существенно отличаться от коммерческих организаций, поскольку у них различны как целевые ориентиры, так и другие составляющие организационной деятельности.

В предметно-целевом аспекте  эффективности в зависимости от целевых ориентиров, предмета оценки и сравниваемых параметров организационной деятельности выделяются виды эффективности. К ним относят: организационную, экономическую, технологическую, социальную, правовую, психологическую, политическую, этическую, экологическую ⁹.

С точки зрения эффективности  может оцениваться  любой аспект (сторона) или характеристика деятельности органов местного самоуправления, рассматриваемого как социальная целостность и  система.

Эффективность как интегральная и структурированная характеристика деятельности является не только показателем, но и процессом, который необходимо организовать и управлять.

Оценка эффективности  должна представлять собой непрерывный, тотальный процесс оценки деятельности  органов власти, структурных подразделений и муниципального служащего, имеющий своим содержанием:

• выбор системы показателей эффективности;
• разработку стандартов (нормативов и процедур) эффективности,
• измерение показателей эффективности,
• сопоставление фактического состояния эффективности с требованиями этих стандартов.

Характеристика эффективности  органов местного самоуправления многомерна и зависит от целей, формулируемых  субъектом оценивания. При этом, применяя ту или иную технологию оценивания эффективности, необходимо четко выделить:

-  субъект оценивания (его позицию,  целевые и ценностные ориентиры);

-  объект оценивания  (им может стать вся система управления или отдельный ее элемент, например: сфера деятельности – процесс, результат или последствия; структурно-институциональный аспект, кадры);

- инструментарий эффективности (модели, аспекты, виды и технологии оценки  эффективности).

Для оценки деятельности органов  местного самоуправления необходимо из общих критериев (экономичность, эффективность  и результативность) выделить конкретные. Этот момент является основным в подготовке к проведению оценки. В разработке критериев оценки необходима некоторая  гибкость. Критерий эффективности - признаки, грани, стороны проявления управленческой деятельности, посредством анализа которых можно определить качество управления, его соответствие потребностям и интересам общества. Показатель эффективности – это определенная мера, позволяющая сравнить:

- фактическую деятельность  органов власти/сотрудников с  желательной или  требуемой;

- деятельность органа  МСУ в различные временные  периоды;

- деятельность различных  органов по сравнению друг  с другом.

Среди основных требований, предъявляемых к критериям оценки, можно выделить, что, во-первых, критерии должны вести к осуществлению  задач оценки и охватывать все  выявленные проблемы; во-вторых, критерии должны быть достаточно конкретны с  тем, чтобы можно было осуществить  оценку на практике; в-третьих, критерии должны подкрепляться соответствующими доводами и/или поступать из авторитетных источников. Кроме того, критерии, используемые для оценки деятельности органов  власти, должны быть согласованы между  собой, а также с теми критериями, которые использовались в предыдущих оценках.

Для оценки эффективности  управления и деятельности органов  местного самоуправления, необходимы оценочные технологии и процедуры, которые были бы устойчивыми, объективными и позволяли своевременно корректировать деятельность данных структур.

Различные теоретико-методологические подходы к определению сущности эффективности находят свое отражение  в концептуальных моделях.

1.2. Концептуальные  основы организации эффективной  системы оплаты труда и стимулирования  муниципальных служащих

В общественный сектор метод  управления по целям (Management by Objectives— МВО) пришел из бизнеса, где этот подход был достаточно популярен. То новое, что этот метод привнес  в технологии  управления, заключалось  в  сочетании централизации различных методов при выборе целей с децентрализацией в вопросе выбора средств их достижения¹⁰.

Обоснованность такого заимствования  состояла в том, что технология управления по целям являлась не исключительно  финансово-экономическим, а общеуправленческим инструментом    повышения    эффективности,    что было особенно актуально   для общественного сектора. Успехи, достигнутые благодаря применению этого метода в бизнесе, сделали его привлекательным и для общественного сектора, где проблема поиска оптимального сочетания централизации и децентрализации в распределении полномочий и функций служащих также стоит достаточно остро.

Основная идея метода МВО  заключается в структуризации и  развертывании целей (создание «дерева целей»), а затем проектировании системы организации и мотивации достижения   этих   целей   служащими.   При   использовании   этой концепции важным является формулирование целей, затем происходит планирование определенных действий «под цели», и соответственно, реализация поставленных задач разработанными действиями¹¹.

Наряду с этим предполагается, что контроль и ответственность  за не достижение поставленных целей носит персональный характер. При планировании деятельности служащих приоритет отдается формулировке того, «что» необходимо достигнуть, при относительной свободе в выборе способов «как» этого достигнуть.

Следует также отметить, что первоначально при попытке  внедрить МВО в общественный сектор этот метод рассматривался скорее как  метод административного управления   текущей    деятельностью служащих повышения эффективности выполняемой работы без перераспределения ресурсов. Не случайно одним из критериев, которыми служащие должны были  руководствоваться при достижении   целей   на   планируемый   период,   являлось   условие, что реализация мероприятий и планов не должна требовать увеличения выделенных ресурсов. При использовании МВО цели бюрократических структур должны были отвечать следующим критериям¹²:

• Быть общественно значимыми;
• Реализуемыми без дополнительных ресурсов;
• Рассчитанными на исполнение в течение одного года;

Метод управления по целям  является в настоящее время одним  из основных при планировании программ и целей организаций и органов  власти в системе общественного  сектора. При этом важно обратить внимание на тот факт, что при использовании МВО управление осуществляется от затрат к целям, в то время как планирование - наоборот, от целей к затратам.

Таким образом, определяются конкретные цели, которые предполагают улучшение ситуации в будущем, и  в зависимости от целей осуществляются определенные административные действия.

Управление по результатам (management by results)

Управление по результатам (management by results - MBR) явилось развитием системы MBO и подразумевало смещение акцентов от процедурного и целевого подхода в планировании  деятельности      служащих к акценту   на  результаты деятельности. Отличие MBR от MBO заключалось в приоритете набора результатов над набором целей.¹³.

Если концепция МВО  предполагала постановку целей, ориентированных  на будущее и проясняла видение  желательной будущей ситуации, как  правило без подробного указания на степень достижения поставленной цели (например, цель улучшение жилищных условий), то при применении концепции  MBR такое уточнение являлось принципиально важным (например, улучшение жилищных условий не менее 10% жителей города).

При использовании МBR в центре находится эффект, ожидаемый в результате деятельности служащих. Целевые группы четко определены. Результат сформулирован в виде желаемого состояния, а не процесса. Цель поставлена очень точно, и ее можно проверить. Показатели результативности (outcomes) прямо или косвенно измеряют, в какой степени достигнут результат (result). В дополнение к основным результатам формулируются ближайшие промежуточные результаты, позволяющие более объективно оценивать уровень достижения поставленной цели.

Таким образом, концепция  MBR подразумевает выбор определенной стратегии по достижению результатов,   и   осуществление   конкретных   операций,   за которыми можно наблюдать в процессе управления. Основными элементами MBRявляются следующие:

1. Подробное описание целей, результатов, действий и необходимых ресурсов;
2. Выявление критических предположений по поводу достижения результатов;
3. Проверка  логической  последовательности  соответствия  целей,  результатов  и действий;
4. Установление показателей, позволяющих отслеживать оказываемое воздействие.

Кроме  того,   управление   по   результатам   предусматривает   целесообразность достижения результатов с точки зрения имеющихся ресурсов, времени и возможностей и специфики деятельности служащих. Также важным аспектом MBR является требование, чтобы предпринимаемые действия вносили свой вклад в достижение результатов, чтобы они были реалистичны и не повлекли за собой неумышленных негативных последствий.

Одним    из    частных    случаев    MBR    является построение деятельности служащих на основе сравнения с лучшими результатами «похожих» организаций как общественного, так и частного сектора, при этом сравнение может быть сильным стимулом повышения результативности деятельности. Общая схема действий в рамках такого метода управления, как сравнение с лучшими результатами деятельности, заключается в следующем:

1. Определение организации с лучшей результативностью;
2. Изучение методов, с помощью которых удалось достигнуть таких результатов;
3. Разработка   планов   повышения  результативности   деятельности   служащих собственного учреждения;
4. Осуществление планов;
5. Мониторинг и оценка результативности деятельности.

При этом процесс MBR должен быть построен так, чтобы все административные решения соотносились с потребностями в результатах с точки зрения количества и качества оказанных услуг.  Этот процесс должен быть спланирован таким образом, чтобы в нем мог принять участие каждый сотрудник органа местного самоуправления, должны быть установлены надежные и стимулирующие цели.

Для достижения наилучших  результатов в систему MBR интегрируются системы обратной связи с клиентами в отношении качества и системы оценки и отчетности для того, чтобы достигнутые результаты можно было бы оценить в сравнении с видением и потребностями клиентов, а также целями, задачами и обязательствами, взятыми на себя органом местного самоуправления. Обязательства служащего являются официальными  и  публичными.  Они включают в  себя  конкретный тип и уровень результативности   в   соответствии   с   определенным   финансированием и уровнем автономности, а также с соответствующими требованиями по oотчетности, что выражается в системе предписаний, санкций и вознаграждений. 

Цели, обозначенные в начале года, сравниваются с результатами, достигнутыми в конце года, и оценки результативности и эффективности  служат входной информацией для определения расходных потребностей будущего периода, иначе говоря, если при реализации конкретных программ органу МСУ не удается достичь определенных в программе результатов, это может служить сигналом о сокращении финансирования и переводе высвободившихся средств Нередко во многих странах применяется еще и принцип “деньги следуют за программой», согласно которому финансируется только наиболее эффективная с точки зрения «затраты-результаты» программа.

Для обеспечения стимулов со стороны служащих к эффективному и своевременному выполнению программ, часть средств из финансирования программы может быть направлена на поощрительные выплаты. При этом контролирующие функции смещаются  в сторону обеспечения стимулирования результативности и ответственности, что выражается в изменении предмета контроля от целевого характера использования  средств к аудиту результатов.