Влияние ВТО на металлургию. Плюсы и минусы

Горячекатаный стальной лист в рулонах облагается антидемпинговой пошлиной  с 29.03.2000. Действующая в настоящий момент ставка – 21% (с 29.03.2010 г. по 28.04.2015 г.)55 Антидемпинговые пошлины против холоднокатаного листа в рулонах используются с 29.06.1999 г. Сейчас ставка составляет 15% и действует с 29.06.2009 г. по 28.06.2014 г.56

 Самым продолжительным  антидемпинговым преследованием  в истории торгово-экономических  отношении РФ и Мексики являются  пошлины против российского стального  листа в рулонах (применяются  Мексикой с 7.06.1996 года). С 8.06.2011 г. по 7.06.2016 г. облагается антидемпинговой  пошлиной 29,30%. До пересмотра меры, действовавшей с 06.06.2007 г., пошлина  была 30,31%.57

Таиланд дважды вводил антидемпинговые пошлины в отношении российского горячекатаного проката (с 27.05.2003г. по 26.05.2008г. с 22.05.2009 г. по 21.05.2014 г.): ОАО «НЛМК» - 24,20%, ОАО «Северсталь» – 35,17%, для остальных российских компаний – 35,17%. 58

По данным Минэкономразвития защитные пошлины в отношении российской металлопродукции используются только двумя странами: Филиппины (уголки из нелегированной стали) и Таиланд (горячекатаный плоский прокат из нелегированной стали – 33,11%). С 27.02.2013 г. на 200 дней вводилась предварительная защитная пошлина, но она не затрагивала Россию, ввиду недостаточной доли России в импорте Таиланда.59

Преобладание в практике ограничения экспорта российской металлопродукции  антидемпинговых пошлин  над защитными и отсутствие компенсационных вызвано рядом причин. Во-первых, отрасль не получает финансовую поддержку от государства, но является  выгодоприобретателем при субсидировании отечественных отраслей-поставщиков и отраслей-потребителей металлопродукции (т.о. металлургия может считаться получателем латентных импортозамещающих субсидий через т.н. «субсидирование нижних и верхних этажей»).

Во-вторых, защитные пошлины применяются неактивно из-за обязательности предоставления встречных уступок и вследствие закрытости некоторых рынков количественными ограничениями, которые по правилам ВТО могут вступать в качестве альтернативы защитным пошлинам. Однако после отмены этих ограничений или истечения срока их действия можно ожидать, что защитные пошлины применяемые странами для ограничения импорта металлопродукции без привязки к стране ее происхождения будут использоваться и в отношении российских товаров.

В-третьих, преобладание антидемпинговых пошлин связано со спецификой отрасли, влияющей на ценовую политику. В силу особенностей технологии изготовления многих видов металлопродукции, связанных с процессами непрерывного литья, не представляется возможным, приостановив производство, запустить его вновь без значительных издержек. Поэтому в случае сокращения сбыта предприятия отрасли охотно идут на снижение цен, т.к. сравнительный ущерб от антидемпинговых мер  несопоставимо мал  по сравнению с затратами на запуск ранее остановленной технологической линии.

Кроме того, если обратить внимание на даты начала расследований и первых введений антидемпинговых мер, можно заметить нечто похожее на «эффект домино». М.Ю. Медведков считает, что введение мер против товара, производимого в России, в одной стране часто влечет за собой введение антидемпинговых мер против этого же товара в других странах60. Этот феномен (на примере металлургического экспорта) можно объяснить следующим образом. Часто после введения на одном из зарубежных рынков  антидемпинговых мер российские производители, не желая нести дополнительных издержек на реализацию своих товаров и, тем более, останавливать или приостанавливать производство,  переориентировали экспортные товарные потоки по демпинговым ценам в другие страны, что вызывало новые антидемпинговые расследования. Так введенные антидемпинговые меры могут служить причиной новых антидемпинговых мер.

2.3 Количественные  ограничения и разрешительный  порядок импорта

Несмотря на однозначно отрицательную позицию ВТО по вопросу допустимости применения количественных ограничений в регулировании импорта, многие страны – как развитые, так и развивающиеся – по-прежнему активно применяют их  в своей практике. В отношении российского металлургического экспорта используются нетарифные квоты61 и добровольные ограничения экспорта.

Под нетарифной квотой понимается инструмент регулирования импорта, представляющий собой установление максимального объема импорта определенного товара, свыше которого выпуск товара62 не допускается. Соглашением ВТО о специальных защитных мерах разрешено использовать нетарифные квоты в качестве меры, альтернативной защитной пошлине, если ее введение неспособно предотвратить причинение возросшим импортом ущерба  отрасли национальной промышленности или снизить угрозу такого причинения ущерба.

 По сфере действия  квоты делятся на общие (или «универсальные») и индивидуальные (или «контингенты»). Первые направлены на импортные поставки определенного товара без привязки к стране происхождения, вторые  выделяют максимальный объем импорта для отдельных стран-поставщиков.

Примером применения нетарифной квоты в отношении российской металлургической продукции может быть Украинская практика количественного ограничения поставок  российских обсадных и насосно-компрессорных бесшовных труб с 1.10.2008 по 30.09.2011 и с 04.10.2011 г. по 03.10.2014 г. Годовые объемы квоты первого трехлетнего периода - 10 311 т., 10 827 т. и 11 342 т., второго - 11 910, 12 506 и 13 131 т.

Введение количественных ограничений имеет выраженный эффект на импортные поставки, но для усиления этого эффекта могут использоваться рычаги, чаще всего связанные с особенностями разрешительного порядка импорта страны-импортера. Поэтому дополнительными барьерами при количественных ограничениях могут выступать процедуры лицензирования, распределения квот между заявителями, дробления периода действия квоты, таможенного оформления квотируемых товаров и др. Рассмотрим их подробнее на примере российского металлургического экспорта.

Необходимой процедурой для реализации квоты является получение импортной лицензии. В соответствии с Соглашением ВТО по процедурам импортного лицензирования под импортным лицензированием понимается «административная процедура, используемая для осуществления процедуры импортного лицензирования, требующей представления соответствующему административному органу заявления или другой документации (отличной от требуемой для таможенных целей) в качестве предварительного условия для ввоза на таможенную территорию импортирующего члена»63. Обязанность по получению такой лицензии обычно ложится на покупателя. Для этого необходимо подать соответствующее заявление в уполномоченный орган, который по правилам ВТО  не имеет права устанавливать сроки подачи таких заявлений меньшие, чем 21 день с возможностью продления, если поданные заявления не покрывают весь объем квоты.

Первый рычаг влияния - дробление периода действия квоты на более мелкие периоды. Обычно количественное ограничение устанавливается на год, но в отношении российской металлопродукции часто используются и квартальные периоды (например, ЕС использует их в регулировании объемов поставок российской продукции из стали), которые более эффективно снижают импорт, т.к. ввиду проблем с оплатой товаров, транспортных задержек и других факторов их можно как недовыработать, так и исчерпать заранее, а после отказываться от выгодных сделок.

Второй рычаг –  «неавтоматическое лицензирование». Лицензии в практике ВТО делятся на «автоматические» и «неавтоматические». К автоматическим участники ВЭД имеют равный доступ и при соблюдении необходимых требований получают разрешение незамедлительно или в срок, не превышающий 10 рабочих дней. Если эти условия не выполняются (при выдаче лицензий выставляются дополнительные требования), лицензия считается неавтоматической. Лицензирование такого типа используется в отношении импорта, в т.ч. российской металлургической продукции, в Аргентине с начала 2011. Под эту меру в Аргентине попадает очень широкий спектр товаров, свыше 600 наименований (от бумаги до легковых автомобилей представительского класса). Дополнительное условие для получения лицензии – встречная закупка аргентинских товаров или инвестиции в местное производство. Срок рассмотрения заявления от 30 до 60 дней,

Третий рычаг – метод распределения квот между заявителями. Он должен избираться с целью выявления участников ВЭД, способных реализовать квоту на наиболее выгодных для страны-импортера условиях, и распределения между ними долей. Одним из самых эффективных в этом плане методов является «состязательный», осуществляющийся посредством проведения конкурсов и аукционов. При проведении конкурса участники предоставляют всю необходимую информацию от учредительной до финансовой и прикладывают к пакету конкурсной документации внешнеторговые контракты купли-продажи, заключенные с поставщиками из страны квотируемого импорта,  или «договоры о намерениях» (при отсутствии в предыдущих периодах импорта из этой страны). Несмотря на возможность полного анализа способности участника ВЭД реализовать квоту при состязательном методе распределения квоты, большинство стран используют метод «ретроспективный»,  в соответствии с которым решение о выделении или отказе в выделении части квоты принимается на основании полноты выработки импортером ранее полученных квот. Таким образом, новые и малоопытные участники ВЭД не могут рассчитывать на значительные доли квот, а крупные импортеры, получившие большие доли, могут диктовать своим поставщикам условия, требовать скидок, отсрочек и рассрочек платежа, навязывать обременительные базисные условия продажи. Кроме того, в соответствии с Соглашением ВТО по процедурам импортного лицензирования при распределении общих (универсальных) квот особое внимание должно быть уделено стимулированию импорта из развивающихся и наименее развитых стран.

Четвертый и последний из важнейших рычагов – создание дополнительных барьеров при таможенной очистке. Примером использования этого рычага в отношении поставок российской металлопродукции может служить готовящееся к введению стопроцентные сканирование контейнеров и проверки их на содержание делящихся и радиоактивных материалов. Сейчас сканирование грузов и определение радиоактивного излучения проводится избирательно, как и любая другая форма таможенного контроля. Процедура занимает от 10 минут на контейнер, по ее окончанию в половине случаев назначается таможенный досмотр, что увеличивает простой груза в контрольном пункте пропуска. После введения меры по всей стране (планируется в 2015г) планируется ввести дополнительный таможенный сбор в 500 долларов.

Необходимо отличать  квоту от «добровольного ограничения экспорта» (обязательства страны-экспортера, закрепленного в двух- или многостороннем международном соглашении, снизить или, по крайней мере, не увеличивать объемы поставок на таможенную территорию других сторон соглашения). Из этих определений можно выделить следующие основные черты этих мер:

• Характер мер: квоты вводятся государствами самостоятельно (мера автономного характера), добровольные ограничения экспорта применяются на условиях, согласованных сторонами и закрепленных в соответствующем международном договоре (мера конвенциального характера),

• Контроль: при квотировании стороной, осуществляющей контроль соблюдения, является страна-импортер, при добровольном ограничении экспорта – страна-экспортер,

• Мотивация сторон: Страна-импортер ставит задачу ограничить импорт до объемов достаточных для покрытия дефицита товара на внутреннем рынке, но недостаточных для ужесточения конкуренции на нем, мотивация страны-экспортера не учитывается. Добровольные ограничения экспорта, в свою очередь, носят вынужденный или псевдовынужденный характер для обеих сторон: страна-импортер предлагает пописать соответствующее соглашение в ответ на действия торгового партнера, угрожающие отраслям национального производства; страна-экспортер берет на себя ограничивающие обязательства, чтобы избежать более жестких мер (антидемпинговые, компенсационные или защитные пошлины), и иметь доступ на рынок страны-импортера хоть и в усеченных объемах, но на основаниях, не снижающих ценовую конкурентоспособность,

• Квоты в рамках ВТО разрешены к применению в качестве защитной меры, альтернативной защитной пошлине. Добровольные ограничения экспорта в чистом виде нелегитимны в соответствии со ст. 11 «Запрещение и устранение некоторых мер» Соглашения ВТО о специальных защитных мерах: «член не добивается, не принимает и не сохраняет никаких добровольных ограничений экспорта»64.  

• И те, и другие могут выступать в качестве средств торговой дискриминации.

В качестве примера добровольного ограничения РФ экспорта металлургической продукции могут рассматриваться соответствующие соглашения  США и ЕС. Первое применяется до сих пор, второе утратило юридическую силу в связи со вступлением России в ВТО.

В середине 90-х Россия грубо нарушала международные правила торговли, допуская очевидный демпинг. Например, рассчитанная по поставкам в США демпинговая маржа по горячекатаному прокату составляла 70,66% - для Северстали, 149,54% - для  ММК, 217,67% - для НЛМК, и 156,58 % для прочих поставщиков65.  Во избежание введения антидемпинговых пошлин 12 июля 1999 г. было подписано Соглашение между Министерством торговли Соединенных Штатов Америки и Министерством торговли Российской Федерации о приостановлении антидемпингового расследования в отношении некоторых видов горячекатаной плоской углеродистой сталепродукции из Российской Федерации, устанавливающее количественные и ценовые ограничения российского экспорта металлургической продукции в США в целях приостановления антидемпингового расследования в отношении квотируемых товарных позиций. По мнению М.Ю. Медведкова, исход расследования был бы более благоприятен, если бы российские предприятия, обвиняемые в демпинге, заняли активную позицию при рассмотрении дела. Однако они решили переложить ответственность на Правительство РФ, которое выбрало самый простой, но не самый выгодный для металлургов способ выхода из конфликтной ситуации.66

Также это соглашением называют Всеобъемлющим соглашением по торговле сталью между Россией и США, т.к. оно принадлежит к  соответствующему классу ограничений (Comprehensive Voluntary Restraint Agreements),  направленных на сокращение объемов импорта не только товара, который был объектом антидемпингового расследования, но и класса схожей продукции. Эта мера активно использовалась США с 1984 г. по 1992 г., а после появления ВТО только в торговле со странами-нечленами. В случае с Россией  объектом антидемпингового расследования  был один вид продукции (горячекатаная сталь в рулонах), а Соглашение затрагивает 14 видов продукции. В нем были установлены объемы ввоза на первые три года и порядок, в соответствии с которым Министерство торговли США рассчитывало квоты на следующие периоды. Рассмотрим подробнее лимиты на ввоз, установленные данным соглашением, представленные в Таблице 5.

Таблица 5. Количественные ограничения на ввоз некоторых видов горячекатаной плоской углеродистой сталепродукции из Российской Федерации в США, 1999-2004 г.