Деятельность Евросоюза в России по программе ТАСИС

 

 

     Таблица показывает, что, по данным Европейской комиссии, на эти цели было выделено 2464 млн. евро. При этом для финансирования проектов в Российской Федерации предназначалось 1483 млн. евро, или 60%. Из средств, выделенных на финансирование других программ в сумме 981 млн. евро, по информации Европейской комиссии, доля России составляет приблизительно 50%, или 490,5 млн. евро. Следовательно, на финансирование программы ТАСИС в Российской Федерации в течение указанного десятилетия в общей сложности было выделено 1973,5 млн. евро. По состоянию на 2005 год сумма средств, выделенных на реализацию программы и проекты ТАСИС в Российской Федерации, достигла 2660 млн. евро. 

5. Оценка  результатов программы ТАСИС  в Российской Федерации

 

     1.5.1 Оценка Счетной палаты Российской Федерации 

     В связи с тем, что с 1991 года в нашей стране было осуществлено свыше 1700 проектов ТАСИС, в данной работе были рассмотрены, главным образом, основные результаты этого сотрудничества в рамках действующей стратегии Евросоюза в отношении Российской Федерации.

     В документе «Стратегия Евросоюза для Российской Федерации на 2002-2006 годы» отмечается «…большая позитивная роль программы ТАСИС в совершенствовании российского законодательства, регулирующего рыночные отношения, развитии человеческих ресурсов, в том числе посредством значительного улучшения качества подготовки кадров в высших образовательных учреждениях».

     Более скромные результаты, с точки зрения руководства Евросоюза, были достигнуты в области социальной защиты населения, что объясняется сравнительно низкой восприимчивостью российских властей. Подчеркивается, что на ранних этапах Программа вносила более значительный вклад в совершенствование управления системой социальной защиты населения и расширение участия в ней неправительственных организаций, а также в повышение эффективности работы муниципальных служб.

     Отмечается  сложность реализации программы  ТАСИС из-за существующей инерции  громоздкой бюрократической системы  в России, авторитарной власти в  регионах и сохранения крупных государственных  предприятий (железные дороги, монополия на производство электроэнергии, телекоммуникационные компании, Газпром – самая крупная газовая компания в мире).

     Счетная палата Российской Федерации начала осуществлять проверки проектов ТАСИС  с июня 2004 года. Общие вопросы  организации и состояния Программы технического сотрудничества с Евросоюзом были рассмотрены в Минэкономразвития России. Проверка охватывала период с 2001 по 2003 год.

     Помимо  этого были проведены проверки 19 проектов ТАСИС в различных российских министерствах, ведомствах и у конечных получателей технического содействия.

     Проверки  основывались, в основном, на рассмотрении справочных и аналитических материалов, поскольку большинство министерств  располагает лишь небольшой частью документации ТАСИС по всем аспектам разработки и реализации проектов, подготовленной иностранными специалистами и органами управления Евросоюза. Для проектной деятельности Евросоюза характерен большой объем документации, в основном, на английском языке. Даже без материалов, связанных с финансированием проектов, документация по каждому из них может насчитывать несколько десятков томов.

     В отличие от Европейской счетной  палаты проверки Счетной палаты Российской Федерации проводились в течение  более коротких сроков и, как отмечалась ранее, не могли рассматривать вопросы  расходования средств, выделенных Евросоюзом, на выполнение технических заданий проектов.

     Перечень  проектов ТАСИС, охваченный тематическими  проверками Счетной палаты Российской Федерации, и сроки их проведения приведены в таблице 6: 

Таблица 6 – Проекты ТАСИС 

Название  проекта Срок действия  проекта Объект проверки и ее сроки Развитие  системы социальных служб для  уязвимых групп населения  в России 18.12.96 – 17.12.00 Роструд 15.06.04 –  01.09.04 Оценка  экономического, социального и административного воздействия на Россию ратификации Европейской социальной хартии 14.02.03 – 14.08.03 -”- Федеральный и региональные рынки труда 05.05.00 – 04.11.02 -”- Укрепление  демократии через НПО социальной сферы 16.09.02 – 16.09.04 Роструд 15.06.04 –  01.09.04 Реформа системы социальной защиты 30.05.03 (по плану 30 мес.) -”- Содействие  развитию институтов и учреждений, способствующих  повышению гарантий социальных прав пожилых людей 25.08.03 – 08.2004 -”- Трудовое  законодательство и арбитраж 01.06.03 – 30.11.05 -”- Поддержка управления системой здравоохранения 01.12.98 – 01.05.01 Минздравсоцразвития России Улучшение состояния здравоохранения на северо-западе России: тиражирование проекта для северо-западного  региона 30.04.01 – 31.07.03 -”- Поддержка в развитии стратегии ПМСП (первичной  медико-санитарной помощи) в Российской Федерации 01.08.03 – 31.10.04 -”- Название  проекта Срок действия  проекта Объект проверки и ее сроки Профилактика  и борьба с ВИЧ/СПИДом, фаза I 19.04.04 (по плану  24 мес.) Минздравсоцразвития России Развитие  первичной медицинской помощи по принципу семейного врача 28.10.02 – 29.12.04 Московская  медицинская академия 15.06.04 –  15.07.04 Федеральный и региональные рынки труда 05.05.00 (по плану  30 мес.) Департамент федеральной  государственной службы занятости  Московской области, администрация г. Жуковского 15.06.04 –  09.07.04 Реформа аудита в России 15.01.01 – 15.01.03 Минфин России 15.11.04 –  26.12.04 Гармонизация  дорожных стандартов 08.00 (по плану  24 мес.) Минтранс России: Росавтодор 14.03.05 –  08.04.05 Стратегия чистого воздуха в г. Томске 2001-2002 администрация г. Томска 31.01.05 –  02.05.05* Интеграция  бывших военнослужащих в гражданское общество, фаза III 2003 Минобороны  России 14.12.04 –  25.02.05 Поддержка малого предпринимательства 03.00 – 03.02 ФАС России 5.11.04 –  26.12.04

 

 

     Контрольные мероприятия показали необходимость  определенной адаптации этой методологии  к данному виду международного сотрудничества, когда распорядителями средств  выступают иностранные организации, а получателями их услуг – российские, которые должны, по идее, определять задачи проектов в соответствии с реальными потребностями страны, давать оценку степени полезности этих проектов. По мнению руководства ряда российских организаций, отсутствие данных о финансовых затратах иностранных компаний ослабляет контроль за ходом подготовки и реализации проектов, отрицательно сказывается на их эффективности. Исходя из этого, обычно высказывается заинтересованность в участии в распределении финансовых потоков ТАСИС.

     Был выявлен ряд факторов, которые  снижают практическую отдачу от проектов ТАСИС для российской стороны, в том числе: сложность правил и процедур, определяющих порядок предоставления технической помощи, а также недостатки в системе организации сотрудничества России с этой международной организацией. 

     1.5.2 Стратегии Евросоюза в России и организация программы ТАСИС 

     Проверки  Счетной палатой Российской Федерации  показали, что ряд ответственных  сотрудники российских министерств  и ведомств не были достаточно полно  осведомлены о целях стратегии  программы ТАСИС в Российской Федерации. Примером может служить обоснование проекта «Гармонизация дорожных стандартов» российской стороной и Евросоюзом. В Техническом задании (подготовлено ТАСИС) подчеркивалось, что Проект нужен «…для того, чтобы российская Федеральная дорожная служба могла в полной мере удовлетворять требованиям крупных международных финансовых учреждений и других частных источников финансирования (например, западных банков)», и иностранные подрядчики сталкиваются с трудностями, обусловленными спецификой российских стандартов на качество дорожных строительных материалов.

     Для российской стороны Проект также  представлялся важным, т. к. на содержание дорог в течение последних  лет выделялось только около 10% от объема необходимых средств. В этих условиях основной причиной заинтересованности Минтранса России в этом Проекте была возможность безвозмездно получить для отрасли 2,5 млн. евро из внешних источников. Однако, в соответствии с регламентом ТАСИС, средства Евросоюза были переданы в управление иностранному консорциуму.

     Существуют  многочисленные нюансы в процедурах проведения международных конкурсных торгов на закупки товаров и услуг, которые не всегда учитывались российскими  организациями. Примером недостаточного учета требований регламента ТАСИС  был процесс выбора исполнителей дорожного проекта в 2000 году. Заявки на получение контракта были получены от многих ведущих компаний западноевропейских стран в области дорожного строительства. Конкурсные материалы ряда компаний сопровождались письмами ОАО «Дорожный проектно-изыскательский и научно-исследовательский институт» (ГИПРОДОРНИИ) с предложениями принять участие в работе этих компаний по выполнению проекта в случае предоставления им контракта. В связи с тем, что подобные предложения, согласно регламенту ТАСИС, были расценены как его нарушение, рейтинги этих организаций были автоматически снижены, и их предложения отборочной комиссией не рассматривались: в тендерах могут участвовать только четыре претендента, имеющие наиболее высокие рейтинги. Таким образом, в данном случае, выбор наиболее подходящего исполнителя работ был ограничен.

     Определенные  трудности были вызваны тем, что  рабочим языком программы ТАСИС  является английский, на котором подготавливается основная документация по проектам, что  усложняет работу и требует дополнительных затрат времени и финансовых средств. Эта особенность программной деятельности Евросоюза далеко не во всех случаях принималась во внимание при образовании российских групп по работе с иностранными экспертами, что также осложняло работу и не могло обеспечивать полноценный обмен опытом и знаниями при выполнении совместных работ.

     Некоторые российские организации отмечали свое слабое влияние на процесс отбора иностранных исполнителей проектов, что в ряде случаев приводило  к тому, что контракты получали консультанты недостаточно хорошо знающие специфические условия нашей страны. В результате разработанные ими рекомендации и предложения имели ограниченное практическое значение.

     Во  многих случаях российские участники  Программы толковали буквально  само понятие «техническое содействие» (Technical Assistance), особенно в первые годы действия Программы. Они воспринимали термин однозначно как оказание материальной помощи посредством безвозмездной передачи из-за рубежа современной техники, оборудования, материалов и новейших технологий. Вместе с тем в лексиконе ТАСИС этот термин обозначает, главным образом, оказание консультационной помощи. Вследствие этого, многие проектные предложения российских организаций, подготовленные в соответствии с формальными требованиями ТАСИС, но содержащие только просьбы о поставках материально-технических средств, даже не рассматривались. Кроме того, уже в ходе реализации ряда проектов российские участники выясняли, что передача им какого-либо оборудования не предусматривалась. Это приводило к потере интереса к дальнейшему участию в проектах. В ряде случаев это имело место после завершения фазы ознакомительных поездок за рубеж сотрудников российских организаций. 
 

     1.5.3 Особенности финансирования проектов и программ ТАСИС 

     Несмотря на безвозмездный характер оказания технического содействия, декларированный Евросоюзом, реализация проектов ТАСИС требует немалых интеллектуальных, административных и прямых материальных затрат с российской стороны. В качестве примера можно привести расчеты трудозатрат иностранных и российских специалистов, предусмотренных техническими заданиями трех проектов, разработанных иностранными консультантами ТАСИС. Предполагаемые трудозатраты для выполнения некоторых проектов ТАСИС приведены в таблице 7: 

Таблица 7 – Предполагаемые трудозатраты для выполнения некоторых проектов ТАСИС 

Название  проекта Бюджет  проекта, млн. евро Чел./дни Россия ТАСИС Всего Гармонизация  дорожных стандартов 2,5 1470 875 2345 Развитие  Калининградского порта 1,0 820 325 1145 Развитие  первичной мед. сан. помощи 1,2 2038 1644 3682 Итого 3,5 2290 1200 3490

 

 

     Таблица показывает, что предполагаемые затраты  труда российских специалистов этих проектов должны были существенно превышать  таковые иностранных экспертов  и консультантов. В реальном выражении затраты ТАСИС могут превышать затраты российской стороны фактически только за счет более высокого уровня заработной платы для своих сотрудников и гонораров консультантов, устанавливаемых Евросоюзом.

     При этом следует иметь в виду, что  расходы на консультационные услуги являются главным компонентом подавляющего большинства проектов ТАСИС.

     В качестве примера могут служить  два упомянутых проекта ТАСИС  по транспорту. Структура бюджета  транспортных проектов ТАСИС в области  транспорта приведена ниже: 

Таблица 8 – Структура бюджета транспортных проектов ТАСИС в области транспорта 

Структура бюджета Гармонизация  дорожных стандартов Развитие  Калининградского порта тыс. евро % тыс. евро % Консультанты  ЕС 1600 64 775 77,5 Российские  консультанты 300 12 100 10 Лабораторные  испытания материалов 100 4 - - Обучение, семинары, конференции 125 5 50 5 Оборудование 375* 15 75 7,5 Всего 2500 100 1000 100