Пенсионная реформа в Российской Федерации

Главными показателями адекватности пенсионных выплат с точки зрения задач социальной защиты служат соотношение  их величины с прожиточным минимумом  и распространенность бедности среди  пенсионеров. В нашей стране распространенность бедности среди пенсионеров еще  до начала реформы 2002 г. была ниже, чем  среди населения в целом. Новым  шагом стало доведение трудовых пенсий по крайней мере до прожиточного минимума.

Второй аспект адекватности размеров пенсий измеряется коэффициентами замещения (КЗ). В России принято использовать простой вариант данного показателя, определяемый как соотношение средней величины трудовых пенсий к средней зарплате. В международной практике оперируют соотношением размеров назначенных пенсий и предпенсионной зарплаты (в нашей стране не проводится регулярный расчет таких показателей). Здесь речь идет не об одной величине, а об их наборе, в зависимости от уровня зарплаты и длительности стажа. Для того чтобы различать между собой два указанных показателя, первый будем называть6«солидарным коэффициентом замещения» (СКЗ), а второй – «индивидуальным коэффициентом замещения» (ИКЗ). Отметим, что ни первый, ни второй варианты не дают полной характеристики ситуации. Так, СКЗ ничего не говорит о таких важных характеристиках как дифференциация размеров пенсий или сила их связи с величиной заработной платы и стажа. С другой стороны, ИКЗ не учитывают, как меняется величина пенсий после их первоначального назначения.

Оценка «адекватности» размеров пенсий может проводиться на основе Конвенции  Международной организации труда, которая рекомендует в качестве целевой величины пенсий по старости 40% от утраченного заработка. Эта  рекомендация относится к пенсионерам  со стажем 30 лет, получавшим средний  заработок. Другой подход состоит в  сопоставлении соотношений между  пенсией и зарплатой с международными стандартами. Ниже мы проводим систематическое  сопоставление различных показателей  российской пенсионной системы с  двумя пересекающимися группами стран: ОЭСР и Европейским союзом. Это обусловлено несколькими  причинами. Во-первых, эти группы включают практически все успешные экономики  мира, во многих из которых организация  социальной защиты может использоваться как образец для подражания. Во-вторых, в них входит также немало стран, сопоставимых с Россией по уровню развития (как Мексика, Турция) и  имеющих сходное прошлое (Болгария, Венгрия, Польша, Чехия и др.).

Для России систематические расчеты  индивидуальных индексов замещения  отсутствуют, поэтому сравнительный  анализ приходится ограничить сравнением пропорций между средними величинами пенсий и зарплаты. Тем не менее, коэффициент замещения существенно  варьирует даже в группе развитых стран, входящих в ОЭСР. Причем максимальные коэффициенты замещения часто наблюдаются  в странах с доходами ниже среднего, а минимальные – в наиболее богатых странах. Так, СКЗ в Греции (без учета добровольного стразования) в 2,5-3 раза выше, чем в Великобритании, Японии или США. В группе формирующихся  рынков разброс значений КЗ столь  же велик и столь же слабо связан с общим развитием экономики: этот показатель меняется от примерно 35% в Мексике до 82% в Турции. В  среднем по ОЭСР коэффициент замещения  составляет 57%, близкие средние значения получаются и для представленной в Таб.4 выборки формирующихся  экономик. В России соотношение средних  размеров пенсии и зарплаты в 2010 г. впервые  поднялось до 36%. Этот, рекордный  для нас показатель, по-прежнему значительно уступает средним для  развитых стран и формирующихся  рынков уровням. Развитые страны, имеющие  относительно низкий, сопоставимый с  Россией уровень CКЗ по «обязательным» пенсиям, как правило, отличаются развитой системой добровольного пенсионного страхования, что обеспечивает высокий общий уровень пенсионных выплат. Например, как отмечалось выше, в Великобритании и США добровольные схемы более чем удваивают, существенное дополнение получают и пенсионеры Канады. В итоге лишь в нескольких странах (Мексике, Румынии, Ю.Корее, Японии) полный (с учетом добровольных схем) коэффициент замещения сопоставим с российским уровнем. Таким образом, следует признать, что размеры пенсий в России даже после резкого повышения в 2010 году, остаются сравнительно низкими.

Как показывает Таб.3, непосредственно на выплату пенсий в России в 2010 г. было потрачено 8,2% ВВП. К этому следует добавить составляющие 0,7% ВВП расходы на ежемесячные денежные выплаты (ЕДВ), введенные в рамках монетизации льгот. Таким образом, сегодня суммарные расходы на финансирование пенсий составляют почти 9% ВВП. Отметим, что результатом последней реформы стало увеличение пенсионных выплат на 3,8 п.п. ВВП. Таким образом, за два года Россия перешла от уровня пенсионных расходов, типичного для формирующихся рынков, к уровню, в полтора раза превышающему средний по формирующимся рынкам и заметно превосходящему среднюю по ОЭСР величину пенсионных расходов.

Таблица 3 - Расходы на выплату пенсий в России (% ВВП)

Источник: расчеты  по данным ПФР 

* - оценка 

** - Закон  о бюджете Пенсионного фонда  на 2011-2013 гг.

Более детальный анализ посильности  пенсионного бремени требует  рассмотрения с одной стороны  ставок пенсионных отчислений, а с  другой стороны – размеров бюджетного финансирования. Как свидетельствует  таблица 4, средняя ставка пенсионных взносов в ОЭСР составляет 21%, близкий уровень ставок в среднем имеют как развитые страны, так и формирующиеся рынки по отдельности. Таким образом, в 2005-2010 гг. ставка пенсионных взносов в России соответствовала типичному уровню, начиная же с 2011 г. пенсионные взносы в нашей стране платятся по сравнительно высокой ставке. Правда, в Польше, Чехии и некоторых других странах уровень ставок близок к российскому, а в отдельных случаях (например, в Венгрии, Португалии, Румынии) пенсионные отчисления еще выше. Но есть страны (как Австралия, Мексика, Ю.Корея), где пенсионные ставки ниже в несколько раз.

В большинстве стран, как  и в России, установлен предельный размер зарплаты, на который начисляются  пенсионные взносы.

Финансирование пенсий из бюджета может быть оценено для  стран ЕС. Эти данные свидетельствуют  о том, что в среднем европейские  страны тратят на финансирование пенсионных выплат 2-2,5% ВВП.

Таблица 4 - Ставки пенсионных взносов (%), 2010 г.

Размеры финансирования пенсий за счет общих доходов бюджета в России вдвое превышают средний уровень  в выборке европейских стран  и выше чем в любой из 14 стран  этой выборки.

Подводя итог, можно сделать вывод, что бремя финансирования пенсионной системы в России (как в целом, так и за счет бюджета) чрезмерно, а проведенное в последние  годы перераспределение ресурсов в  пользу пенсионной системы выходит  за рамки приемлемого для экономики. Другой вывод состоит в том, что  расходуя на пенсии большую, чем в развитых или сопоставимых странах долю ВВП, наша пенсионная система обеспечивает заметно меньший (относительно зарплаты) уровень пенсий. Это ясно указывает на неэффективность пенсионной системы

С точки зрения долгосрочной финансовой устойчивости главную угрозу для  российской пенсионной системы (как  и в других развитых странах) создает  ожидаемое ухудшение демографических  пропорций. Согласно прогнозу Росстата (2010), к 2030 г. численность населения  в пенсионном возрасте увеличится на 9 млн. чел., а населения в работоспособном  возрасте снизится на 11 млн. чел. (см. Рис.1) В результате к 2030 году соотношение  между численностью населения в  пенсионном и трудоспособном возрасте ухудшится более чем в полтора  раза (оно возрастает с 33% до 52%).

Изменение числа пенсионеров на одного работника означает невозможность (при прочих равных) поддерживать те же соотношения пенсий и заработной платы. Как показал Гурвич (2010)12 , для того чтобы поддерживать постоянное значение СКЗ, в среднем за 2010-2050 гг. необходимо каждые пять лет увеличивать трансферт из федерального бюджета на 1 процентный пункт ВВП, либо ежегодно на один процентный пункт ставку пенсионных взносов. За 40 лет финансирование пенсионной системы должно увеличиться на 8 процентных пунктов ВВП, что, очевидно, далеко выходит за границы возможностей экономики.

«Естественный» барьер для неконтролируемого  увеличения расходов пенсионной системы  в виде закрепления за ней единственного  источника – пенсионных взносов, - как отмечалось, был разрушен в 2005 году. Другое правило, призванное сдерживать не обеспеченное ресурсами наращивание  расходов, состояло в требовании индексировать  пенсии в пределах роста доходов  пенсионной системы. Однако оно могло  работать только при условии финансирования пенсий исключительно за счет взносов. Если часть выплат обеспечивается за счет общих бюджетных доходов, то правило перестает работать, поскольку  возникает «порочный круг»: трансферты из общих бюджетных доходов зависят  от пенсионного дефицита, он определяется индексацией пенсий, а индексация зависит от доходов пенсионной системы, включая трансферты.

Можно ожидать, что в отсутствие работоспособных бюджетных правил и в условиях ухудшающихся демографических  пропорций правительству будет  политически трудно допустить снижение СКЗ. В настоящее время пенсионеры составляют 35% электората, при этом граждане старшего возраста проявляют  наибольшую электоральную активность. Можно предположить, что в недалеком  будущем пенсионеры составят большинство  от фактически участвующих в выборах  граждан. Учитывая политическое значение пенсионеров, результатом может  стать последовательное увеличение дефицита пенсионной системы, необходимое  для стабилизации солидарного коэффициента замещения. Свидетельством реальности такого сценария служит реформа 2010 года, которая представляется как раз  результатом подобного неявного политического давления (или, что  то же, желания укрепить поддержку  пожилых избирателей).

Естественным внутренним ограничителем давления в сторону  повышения «щедрости» пенсионной системы  могло бы стать сопротивление  налогоплательщиков увеличению налогового бремени, необходимому для дополнительных пенсионных выплат. Однако в нашей  стране связь между государственными расходами и платежами в бюджетную  систему осознает лишь бизнес, у  граждан же представление о связи  между бюджетными доходами и расходами  почти отсутствует. К тому же, как  видно из Таб.7, Россия является одной  из очень немногих стран, где пенсионные взносы платят только работодатели –  в остальных существенную часть  номинальной нагрузки (в среднем  почти 40%) несут работники. С экономической  точки зрения это не влияет на реальное распределение бремени финансирования пенсий – анализ показывает, что фактически это бремя в основном лежит на работниках. Тем не менее, субъективно российские работники (впоследствии становящиеся пенсионерами) не сознают себя плательщиками социальных отчислений (как в целом и других налогов), что исключает возможность даже минимального противодействия увеличению пенсионных выплат с их стороны. Сдвигам к более щедрой пенсионной системе противится только бизнес, но, как показывает реформа 2010 года, его сопротивления оказывается недостаточно.

Что касается адаптации к  неожиданным шокам, в некоторых  странах созданы «автоматические  стабилизаторы», предусматривающие  корректировку параметров пенсионной системы в ответ на изменение  демографических и других показателей. Российское законодательство ограничивает размеры индексации пенсий ростом доходов  пенсионной системы. Однако это ограничение  лишь частично смягчает последствия  шоков, поскольку не учитывает их долгосрочные эффекты.