Проблемы взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в РК

Чаще всего непосредственная задача управления – упорядочить процесс, организовать совместные действия людей, достичь согласованности действий.

Управление – это процесс предвидения и воздействия на любую систему для поддержания её:

- в определенном состоянии;

- перевода в новое состояние в соответствии с присущими системе объективными законами и действиями направленными на достижение поставленной цели.

Государственное управление призвано регулировать социальные от­ношения, обеспечивающие защиту и воспроизводство целостности государства и его основных институтов. Преимущественным направ­лением вектора государственного управления является направление «сверху-вниз», в связи, с чем государство берет на себя право реализа­ции общественного интереса в развитии составляющих его террито­риальных образований.

Государственное управление — это процесс регулирования отно­шений внутри государства посредством распределения сфер влия­ния между основными территориальными уровнями и ветвями вла­сти. В основе государственного управления лежит государственный интерес, направленный на защиту целостности государства, его клю­чевых институтов, поддержку уровня и качества жизни его подданных. Среди приоритетных направлений в реализации общественного (государственного) интереса лежит необходимость исполнения несколь­ких функций: защитной, оборонной, социальной, правовой, экономиче­ской, политической и арбитражной.

Государственное управление становится возможным благодаря существованию государственной власти. Государственная власть является органом легитимного принуждения в интересах большинства населения при условии соблюдения государственного интереса. Распро­страняется государственная власть на объекты, находящиеся как на тер­ритории самого государства, так и за его пределами, если этого требуют государственные интересы. Главным признаком государственной вла­сти является ее целостность, неделимость и суверенность.

Системный характер государственного управления заключается в том, что он обеспечивает единство распорядительного (командно-административного) и партнерского (социально-консолидированного) начал в практике регулирования социальных отношений и процессов.

В качестве системы государственное управление реализует несколько функций.

1) Институциональную — через утверждение необходимых при ре­шении государственных вопросов социально-экономических, по­литических и гражданских институтов для распределения власт­ных полномочий.

2) Регулятивную — через системы норм и законов, которые при­званы установить общие правила, регулирующие поведение субъ­ектов.

3) Целеполагающую — через разработку и выбор приоритетных на­правлений социально-экономического и политического развития путем реализации поддерживаемых большинством населения программ.

4) Функциональную — через разработку и реализацию действий, направленных на поддержку всей хозяйственной инфраструкту­ры государства в лице ее ведущих отраслей.

5) Идеологическую — через формирование общенациональной идеи, призванной консолидировать общество в границах государства.

При разделении власти на государственную и местную необ­ходимо учитывать глубокое внутреннее различие между публичной и социальной (общественной) властями. Особенностью публичной власти является непременное наличие санкционных возможностей, делегируемых учредителями ее центрального аппарата представитель­ному органу управления. Публичная власть обладает верховенством в решении вопросов государственного значения, публикуя распоряже­ния, обязательные для исполнения.

Вектор местного управления имеет направление «снизу-вверх», будучи призванным, адаптировать местный территориальный интерес к государственному. Смысл этой адаптации состоит в обу­стройстве среды непосредственного обитания человека, удовлетворении его первоочередных потребностей и налаживании межхозяйственных связей между территориями. Все это составляет суть муниципального интереса и служит отправной точкой в орга­низации местного самоуправления. Объектом муниципального инте­реса являются вопросы местного значения, характер и особенности которых могут быть адекватно осознаны только людьми, непосред­ственно проживающими на данной территории. Удовлетворение муни­ципального интереса есть обязательное условие для удовлетворения общественного (государственного) интереса.

Всякая сложная социально-экономическая система не может существовать без децентрализации управленческих функций, т.е. распределения их по уровням управления (типичный пример: завод – цех - участок - бригада). За каждым уровнем закрепляется свой круг решаемых вопросов (обязанности, задачи, функции) и полномочия для их выполнения, выделяются необходимые для этого материальные, финансовые и другие ресурсы, устанавливается ответственность за принимаемые решения. При этом нижний уровень управления может либо действовать по заданному сверху алгоритму, либо обладать определенной свободой и самостоятельностью в решении закрепленных за ним задач, наделяться необходимыми для этого властными полномочиями. В последнем случае имеет место деконцентрация власти, появляются элементы самоуправления.

Управление - это внешнее воздействие, «поступающее» в систему извне.

Самоуправление - это внутреннее воздействие, вырабатываемое самой системой.

Государство, как особо сложная социально-экономическая система, всегда имеет несколько уровней управления и соответственно несколько уровней публичной власти. При этом соотношение между элементами управления и самоуправления в разных государствах и в разные периоды времени может быть различным. В тоталитарном государстве подбор руководителей всех уровней (даже при наличии формальной выборности, как это было в СССР), наделение их полномочиями и распределение ресурсов осуществляется сверху вниз, а ответственность — снизу вверх. Местная власть в этом случае представляет собой лишь нижний уровень государственной власти (местное государственное управление). В демократическом же обществе источником власти признается народ, устанавливается ответственность органов власти перед народом и контроль общества над властью, власть является выборной, причем на альтернативной основе, разграничение полномочий и ресурсов по уровням власти регулируется законами, а местная власть функционирует на принципах самоуправления.

Местное самоуправление есть уровень публичной власти, наиболее приближенный к населению, избираемый населением и обладающий значительной автономией и самостоятельностью в решении вопросов местной жизни.

В этом состоит его принципиальное отличие от местного государственного управления, осуществляемого назначенными сверху чиновниками. При честном и квалифицированном руководстве местное государственное управление также может быть весьма эффективным. Весь вопрос в том, кем при этом являются проживающие в данной местности граждане — управляемыми или источником власти. Самоуправляться — значит самостоятельно зарабатывать, самостоятельно расходовать, самостоятельно управлять и самим отвечать за последствия своих действий.

Суть местного самоуправления состоит в признании права гражданина быть источником местной власти, самому принимать решения по повседневным вопросам своей жизни и самому отвечать за их последствия.

Один из основателей науки о местном самоуправлении — французский государственный деятель, историк и дипломат Алексис де Токвиль в своей книге «Демократия в Америке», вышедшей в свет в 1835 году, писал: «Изымите у общины ее силу и независимость, и вы найдете в ней лишь управляемых, но тогда не рассчитывайте встретить здесь граждан».

Другие его высказывания:

- «Народ является источником власти в обществе, однако более непосредственно, чем в общине, он нигде не осуществляет свою власть».

- «Общинные институты играют для установления независимости ту же роль, что и начальные школы для науки; они открывают народу путь к свободе и учат его пользоваться этой свободой, наслаждаться ее мирным характером».

- «Гражданин привязывается к своей общине потому, что она сильна и неуязвима; он интересуется ее делами, поскольку участвует в ее управлении; он видит в ней осуществление своих честолюбивых чаяний и надежд; он вмешивается в любое, даже самое малое происшествие в жизни общины, ибо в этой, доступной ему, пусть и ограниченной, сфере деятельности, он учится управлять обществом; он привыкает к установленному порядку, который только и может обеспечить свободное развитие общества без каких-либо социальных потрясений; он проникается духом этого порядка, приобретает к нему вкус, начинает понимать гармоничную структуру власти и получает, наконец, ясное и реальное представление о природе своих обязанностей и объеме своих прав».

Эти высказывания можно считать основополагающими для понимания сущности и духа местного самоуправления.

В современном обществе утвердился взгляд на местное самоуправление как на одну из необходимых основ любого демократического строя, как важнейший принцип организации власти в государстве, как непременное условие формирования и развития гражданского общества.

Для понимания сути местного самоуправления рассмотрим различные взгляды на его природу и вытекающие из этих взглядов теории местного самоуправления. Эти теории сформировались в основном в XIX веке. Представители теории свободной общины, или общественной теории самоуправления (Гербер, Р. Гнейст, Арене, Э. Майер, О. Лабанд, О. Ресслер), считали, что к трем конституционным властям (законодательной, исполнительной и судебной) необходимо присоединить четвертую — общинную власть. Община должна иметь право на самостоятельное и независимое от центральной власти существование, причем государство не создает общину, а лишь признает ее. Носителем власти в общине является народ. Отсюда следует, что круг общинных дел отличен от государственных, государственное вмешательство в ее внутренние дела недопустимо, а должностные лица местного самоуправления не являются государственными чиновниками. Изложенная теория обладает тем недостатком, что на деле местное самоуправление не только признается, но и регулируется государством. Полного невмешательства государства в дела местного самоуправления не существует нигде.

Разновидностью общественной теории самоуправления является хозяйственная теория. Сторонники этой теории (Р. Моль, А. Васильчиков) считали, что функции самоуправления — строго хозяйственные. Этим оправдывается самостоятельность общины (коммуны) и отсутствие государственного надзора за ее деятельностью. Однако властные функции общины не могут быть только хозяйственными.

С точки зрения юридической теории, органы местного самоуправ­ления выполняют часть функций государственного управления, но являются органами не государства, а общины. Все самоуправляющиеся единицы рассматриваются по этой теории как субъекты государственных прав, предоставленных им в полное обладание. Поэтому необходимо наличие выборных органов местного самоуправления в противоположность органам, назначаемым правительством.

Государственная теория (Л. Штейн, Н. И. Лазаревский, А. Л. Гра-довский), в противоположность предыдущим, рассматривает местное самоуправление как часть государственного устройства и исходит из невозможности точного разграничения общинных и государственных дел. Согласно этой теории, общинные дела — это часть государственных дел, переданных для исполнения на местах. Источником общинной власти является государство. Всякое управление публичного характера есть дело государственное, поэтому местное сообщество не обособлено от государства, а служит государственным интересам и це­лям. Практика организации местной власти в советский период основывалась именно на этой теории.

Следует заметить, что между государственными и местными делами все же имеется принципиальное различие.

«Государство имеет дело с гражданами, а местное самоуправление с жителями». Это образное выражение принадлежит видному российскому юристу М. Краснову.

Большинство современных ученых стоит на позициях двойственной, государственно-общественной природы местного самоуправления. Это предполагает выполнение общиной как местных дел, не требующих вмешательства и контроля со стороны государства, так и определенного круга дел государственного значения. В последнем случае органы местного самоуправления выступают как агенты государства на местном уровне и действуют под контролем государства.

Наряду с отличием местных и государственных дел, следует также подчеркнуть принципиальное отличие местного самоуправления от самоуправления в общественных организациях. Это отличие состоит в том, что местное самоуправление имеет форму публичной власти. Член самоуправляемой общественной организации, не желающий подчиняться ее уставным положениям и требованиям, может просто выйти или быть исключенным из ее состава. Жителя поселения исключить невозможно и некуда, и поэтому он должен быть принужден к выполнению общих правил и порядков, установленных общиной. Для возможности такого принуждения органы местного самоуправления должны иметь властные полномочия, полученные от избравшего их населения и закрепленные государством в своем законодательстве.

Общепризнанные мировым сообществом принципы местного самоуправления получили отражение в Европейской Хартии местного самоуправления — документе, принятом Советом Европы 15 октября 1985 года. В Европейской Хартии дается следующее определение местного самоуправления: «Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения. Это право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы или собрания могут располагать подотчетными им исполнительными органами. Это положение не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан там, где это допускается по закону».