Проблемы взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в РК

Европейской Хартией местного самоуправления установлено, что «принцип местного самоуправления должен быть признан в законодательстве страны и, по возможности, в конституции страны».

Основные признаки местного самоуправления, отличающие его от государственной власти, наиболее точно были указаны основоположником российской муниципальной науки профессором Л. Велиховым в его классическом труде «Основы городского хозяйства», изданном в 1928 году. К таким признакам он относит:

- «различие в характере власти. Местное самоуправление — власть подзаконная, действующая в порядке и пределах, указанных ей верховной властью;

- разграничение сфер компетенции, т. е. ограниченность круга дел, предоставленных местному самоуправлению;

- самостоятельные источники средств. Нельзя говорить о местном самоуправлении как об особом субъекте прав, раз ему не предо­ставлены те или иные определенные и отграниченные средства к осуществлению своих задач;

- территориально-ограниченный выборный принцип».

Все эти положения в тех или иных формулировках закреплены в Европейской Хартии местного самоуправления.

Признание местного самоуправления, как особой формы власти и как особого общественного института, означает признание того, что наряду с личным интересом каждого человека и государственным интересом существует коллективный интерес местной общины, местного сообщества — муниципальный интерес. Этот интерес состоит в обеспечении благоприятных условий совместного проживания на территории. Сам термин «муниципалитет» происходит от латинских слов munis — тяжесть, тягота, бремя и capio, recipio — беру, принимаю. То есть самоуправление — это бремя общественных дел. В этом смысле муниципалитет является своеобразной корпорацией жителей, объединившихся для реализации общих интересов и совместного решения общих задач. Имеется в виду, что население (местное сообщество) и образуемые им органы могут сами гораздо лучше решать задачи повышения уровня и качества своей жизни, нежели государственные органы при централизованном управлении местными делами. Из признания местного самоуправления следует признание важности, весомости, значимости местных интересов в реализации государственной политики.

Ориентация на учет местных интересов предопределяет роль и функции местного самоуправления в современном обществе. Как известно, политологи разделяют общество на три основных сектора, каждо­му из которых отведены своя роль и свои функции:

- первый сектор — власть (функция власти, политическая функция);

- второй сектор — бизнес (хозяйственная функция);

- третий сектор - гражданское общество (общественная функция, самоорганизация граждан для решения значимых социальных и иных задач, требующих совместных усилий).

Если под этим углом зрения взглянуть на местное самоуправление, то можно сделать вывод, что в современном обществе оно выполняет все три перечисленных функции.

Как одна из форм публичной власти, местная власть проводит в жизнь политику государства на местах, принимает обязательные для исполнения решения по вопросам местного значения, обеспечивает охрану общественного порядка, управляет муниципальной собственностью, выполняет другие властные функции.

Как часть гражданского общества, местное самоуправление обеспечивает самоорганизацию граждан, их непосредственное участие в решении вопросов местного значения, в управлении местными делами.

Как организатор местного хозяйства, местное самоуправление выполняет экономические функции по жизнеобеспечению местного сообщества, организует оказание жителям ряда важнейших общественных услуг.

Таким набором функций не обладает ни одна другая структура в общества.

Действительно, государство выполняет функции власти и частично хозяйственные функции, но самоорганизация граждан – не его дело. Общественные и другие некоммерческие (негосударственные, неправительственные) организации выполняют функцию самоорганизации граждан и многие из них занимаются хозяйственной деятельностью, но у них нет властных полномочий. Только местное самоуправление одновременно выполняет все три функции. Оно решает такие задачи, до которых у государства «не доходят руки», привлекает для их решения «невидимые» с государственного уровня местные ресурсы. Оно освобождает органы государственной власти от «мелких» дел и позволяет им сконцентрироваться на решении стратегических проблем.

В свою очередь местное самоуправление представляет собой многогранное и многоаспектное явление, сложную систему с развитыми внутренними и внешними связями.

На основе компетенции местного самоуправления:

- осуществляется деятельность населения и органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения – муниципальная деятельность;

- формируется политика органов местного самоуправления по решению стоящих перед ними задач – муниципальная политика;

- обеспечивается оказание населению жизненно важных услуг на местном уровне – муниципальных услуг;

- формируется система муниципального управления как особый вид управленческой деятельности.

1.2 Особенности государственного управления. Задачи, функции, принципы государственного управления

Приступая к изучению содержания и особенностей государственного управления, необходимо, прежде всего, определить, что же такое управление? В самом широком смысле управление означает руководство чем-либо (или кем-либо). Однако ограничиться такой констатацией недостаточно.  Возникает потребность раскрытия содержания этого руководства, его функционального значения. Общетеоретические позиции дают достаточные основания для следующих выводов.

1) Управление есть функция организованных систем различной  природы (биологических, технических, социальных), обеспечивающая их целостность, т.е. достижение стоящих перед ними задач, сохранение их структуры, поддержание режима их деятельности.

2) Управление служит интересам взаимодействия составляющих ту или иную систему элементов и представляющих единое целое с общими для всех элементов задачами.

3) Управление – внутреннее качество целостной системы, основными элементами которой является субъект (управляющий элемент) и объект (управляемый элемент), постоянно взаимодействующие на началах самоорганизации (самоуправления).

4) Управление предполагает не только внутреннее взаимодействие составляющих систему элементов. Существует множество взаимодействующих целостных систем различного иерархического уровня, что  предполагает осуществление управленческих функций как внутрисистемного, так и межсистемного характера. В последнем случае система высшего порядка выступает в роли субъекта управления по отношению к системе низшего порядка, являющейся в рамках взаимодействия между ними объектом управления.

5) Управление по своей сути сводится к управляющему воздействию субъекта на объект, содержанием которого является упорядочение системы, обеспечение ее функционирования в полном соответствии с закономерностями ее существования и развития. Это – целенаправленное  упорядочивающее воздействие, реализуемое в связях между субъектом и объектом и осуществляемое непосредственно субъектом управления.

6) Управление реально тогда, когда налицо известное подчинение объекта субъекту управления, управляемого элемента системы ее управляющему элементу. Следовательно, управляющее (упорядочивающее) воздействие – прерогатива субъекта управления.

Таковы основные черты, характеризующие общее понятие управления. В современной научной литературе управление подразделяется на виды по различным основаниям. В зависимости от сфер общественной жизнедеятельности выделяют: управление обществом в целом, экономи­ческое управление, социальное управление, политическое управ­ление, духовно-идеологическое управление; от структуры общест­венных отношений: управление экономическим и соответственно политическим, социальным и духовным развитием общества; от объектов управления: экономическое (хозяйственное) управле­ние, социально-политическое управление, управление духовной жизнью; от характера и объема охватываемых управлением общественных явлений: управление обществом, управление государ­ством, управление отраслями, сферами народного хозяйства, управ­ление предприятиями, организациями, учреждениями, фирмами и т.д. Выход Республики Казахстан на траекторию устойчивого развития требует принципиального изменения всей системы управления обществом. Существующая система управления государством уже сейчас выявила ее низкую эффективность, несоответствие баланса полномочий всех ветвей власти складывающимися реалиями. Важное место в становлении казахстанской государственности в этой связи отводится формированию в республике местного самоуправления как неотъемлемого атрибута демократического государства и развития в стране гражданского общества.

Местное самоуправление как непосредственное выражение власти народа, максимально приближено к населению, затягивает интересы каждого гражданина, решает большинство его повседневных проблем. Важным моментом является то, что местное самоуправление, являясь уровнем публичной власти, одновременно выступает формой самоорганизации граждан, стимулирует формирование гражданского общества. Поэтому местное самоуправление позволяет гражданам сознательно участвовать в процессе создания достойных условий жизни на своей территории, формирует ответственность за решение местных проблем, повышает их социальную и гражданскую активность, служит реальным механизмом контроля населения за деятельностью государственных и негосударственных органов управления.

В этой связи местное самоуправление рассматривается как важный институт, который позволяет снизить социальную напряженность, предотвращает конфликты между отдельными группами граждан, способствует социально-экономическому развитию территории и устойчивому развитию страны в целом. Можно ожидать, что социальные  становлением в Казахстане реального самоуправления начнется процесс преобразования страны по пути формирования гражданского общества и социально-ориентированной экономики.

Учитывая важность местного самоуправления для эффективного решения социально-экономических проблем с учетом особенностей каждого региона, местное самоуправление гарантируется законодательством практически всех развитых стран мира, что зафиксировано Европейской хартией местного самоуправления, конституциями ФРГ, Австрии, земельными законами Швейцарии и отдельными законами Великобритании и США.

Мировая практика показывает, что существуют разнообразные типы и формы местного самоуправления, которые сложились исторически под воздействием как объективных, так и субъективных факторов. Эволюция форм и методов местного самоуправления, происходит в направлении становления и развития гражданского общества. В этой связи сложившиеся типы местного самоуправления в этих странах наиболее полно приспособлены к местным традициям, культуре, менталитету населения, уровню экономического развития страны и другим условиям.

В качестве видов управления также называют плановое, террито­риальное, межотраслевое, стратегическое, программно-целевое и др. Поэтому вопрос о видах управления и их, разумеется, соотноше­нии с государственным управлением имеет принципиальное значе­ние, ибо только их обоснованное выделение позволяет выстраивать работающую и эффективную иерархию и систему управляющих взаимодействий с объектами управления. В противном случае все зависит от точки отсчета того, кто берется классифицировать. А чтобы не было «произвола», надо точно определиться с критери­ями выделения.

По субъекту управления можно выделить шесть видов управле­ния, которые во многом соотносятся между собой.

1) Государственное управление, о котором можно сразу сказать, что все его свойства обусловлены тем, что его субъектом является государство, т.е. форма общества, а по субстрату – объединяемый ими народ. В основе управления здесь находятся целостность, суверенитет, безопасность, упорядоченность и развитие всего социума страны в историческом масштабе времени.

2) Местное самоуправление как низовой и особо демократический
подвид государственного управления, субъектом которого высту­пают жители поселений и административных территорий, а смыс­лом служат проблемы комплексного обустройства местожитель­ства людей.

3) Менеджмент, который представляет собой управление собствен­ностью со стороны собственника (хозяина, владельца). Естествен­но, что имеется в виду собственность как общественное отношение, в котором задействованы люди со своими интересами, а не простое пользование вещами, имуществом, услугами и т.д. Ничего здесь не меняется от того, что управлять по поручению или доверию собственника могут менеджеры – наемные управленцы (даже высокооплачиваемые), как и от того, что сама собственность может быть частной, долевой, общей, акционерной, кооперативной, кол­лективной, народной, муниципальной, государственной и пр. Целеполагание в управлении собственностью объективно состоит в приросте собственности, т.е. в получении дохода, прибыли, рен­ты.

4) Общественное управление, субъектом которого являются институализированные (юридически оформленные – через законы, уставы) общественные объединения. Таких субъектов в свободном, плюралистическом гражданском обществе много и они управляют как внутри своих собственных структур, так и вне их.

5) Групповая (коллективная) саморегуляция, субъектом которой
выступают группы людей, которые на каждом шагу общественной жизни свободно (по собственному усмотрению) и в то же время с учетом интересов других и норм культуры и социального обще­жития управляют совместным поведением и деятельностью.

Вместе с тем, нужно помнить, что все виды управления:

- подлежат конституционному и иному правовому регулирова­нию, которое устанавливает тесную взаимосвязь государственного управления с другими видами управления;

- взаимосвязаны между собой, дополняют, заменяют, усиливают или ослабляют друг друга;

- в каждый исторический момент обладают своим уровнем разви­тия, в котором выражается их способность управлять соответству­ющими объектами управления.

Нельзя поэтому к какому-либо виду управления подходить абстрактно, исходя из каких-либо предпочтений, как это делается сегодня применительно к менеджменту. Всегда надо видеть реаль­ную управляемость тех процессов, явлений и отношений, которы­ми надлежит управлять со стороны конкретных субъектов управ­ления. Среди всех видов управления государственное управление зани­мает, как уже можно было понять, особое место, что объясняется некоторыми, только ему присущими тремя свойствами.