Проблемы взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в РК

В это связи главная цель становления и развития местного самоуправления в Республике Казахстан состоит в практической реализации прав каждого гражданина участвовать в решении проблем развития той местности, на территории которой он проживает для более полного раскрытия потенциальных возможностей человека и создания условий для его самореализации.

Становление местного самоуправления является многоэтапным и динамичным процессом, связанным социальные  становлением и развитием гражданского общества, общим уровнем социально-экономического развития страны, другими факторами и условиями, которые непосредственно влияют на жизнь местного сообщества.

По мере изменения общих и местных условий, система местного самоуправления должна видоизменяться и адаптироваться к этим изменениям, чтобы обеспечить эффективность управления. В соответствии с этим на каждом этапе становления и развития системы местного самоуправления должны решаться свои специфические задачи:

- право граждан как членов местного сообщества на самостоятельное решение проблем развития местности, на территории своего проживания;

- принцип иерархичности управления государством, когда наряду с горизонтальным разделением власти формируется вертикальная система управления.

Это обусловлено тем, что Казахстан является унитарным государством, сложившейся институт регионального управления базируется на вертикали власти, что обеспечивает проведение единой социально-экономической политики. В целях эффективного сочетания местного самоуправления и государственного управления, возможно, целесообразно совместить низовые административно-территориальные структуры и органы местного самоуправления. При этом может произойти совмещение функций глав представительной и исполнительной власти на низших уровнях – город, село, район.

Возможно, для этого потребуется пересмотр административно-территориального разделения страны, чтобы органы местного самоуправления могли работать эффективно, быть наиболее приближенными к населению территории, а местные сообщества – располагать достаточным человеческим, экономическим и финансовым потенциалом для решения своих местных проблем, быть самостоятельными от вышестоящих инстанций при реализации полномочий.

В соответствии с Конституцией Республики Казахстан прямыми формами народного волеизъявления граждан являются местные референдумы, выборы, общие собрания (сходы) граждан. Непосредственно с осуществлением местного самоуправления связана реализация конституциональных прав граждан в управлении государством.

Сочетание местных, общественных и государственных интересов – вопросы местного значения требуется решать с учетом общей стратегии развития государства и общества.

В этой связи вопросы, решаемые местным самоуправлением, являются частными, поскольку они решаются с учетом конкретных условий, которые сложились в данной местности. Но они являются частью проблем, стоящих перед обществом и государством в целом и должны решаться в русле общегосударственной политики. Этот принцип реализуется путем координации деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. При этом органы местного самоуправления, обладая юридической самостоятельностью, организуют свою деятельность в рамках предметов ведения и полномочий, определенных государственной властью.

5) Принцип гласности – один из важнейших принципов гражданского общества, который может быть наиболее полно реализован в условиях местного самоуправления.

Реализация этого принципа обеспечивает прозрачность работы органов управления, ставит их под контроль общества. Действенный механизм общественного контроля, постоянная подотчетность органов местного самоуправления перед местным сообществом, дает возможность гражданам активно влиять на выработку решений по всем вопросам, которые затрагивают их интересы, права и свободы.

Общественный контроль законодательство деятельностью органов местного самоуправления осуществляется путем отчетов выборных органов и должностных лиц местного самоуправления, предоставления всем заинтересованным лицам всех материалов по интересующему вопросу, а также в других формах, которые будут предусмотрены законодательством и местном самоуправлении.

Механизм децентрализации требует строгого разграничения предметов ведения государственных и муниципальных органов. Децентрализация предполагает делегирование государственных полномочий на места с гарантией выделения необходимых для их реализации ресурсов.

Реализация принципа децентрализации включает в себя следующие пункты:

1) составление перечня государственных полномочий по каждому муниципальному образованью;

2) определение объема направленных на их реализацию материальных и финансовых средств;

3) оформление передачи уже осуществляемых государственных полномочий местного самоуправления в соответствии с законом;

4) определение качества и эффективности механизма передачи полномочий.

Решение этих вопросов является приоритетным для создания конкретного механизма реализации политики местного самоуправления. Этот механизм должен включать в себя следующие блоки.

1) Законодательный блок.

В данном блоке должны быть разработаны и приняты:

- Закон Республики Казахстан «О местном самоуправлении», регулирующий общие принципы функционирования органов местного самоуправления, их взаимодействие с местными органами государственной  власти;

- изменения и дополнения в законы и нормативные акты, регулирующие деятельность местных органов государственной власти;

- изменения и дополнения в Закон Республики Казахстан «О выборах»;

- изменения и дополнения в Закон Республики Казахстан «О собственности»;

- Закон Республики Казахстан «О разграничении полномочий между местными органами государственной власти и органами местного самоуправления»;

- Закон Республики Казахстан «О минимальных государственных социальных стандартах»;

- другие нормативно-правовые акты, необходимые для рамочного регулирования системы местного самоуправления в Республике Казахстан.            

2) Финансово-экономический блок.

Данный блок должен содержать конкретные меры по обеспечению финансовых и экономических условий для эффективной реализации органами местного самоуправления своих полномочий. В этой связи нужен новый механизм регулирования межбюджетных отношений, обеспечения органов местного самоуправления финансовыми ресурсами для выполнения своих полномочий. Разработка и внедрение гарантированных государственных социальных стандартов должны позволить обеспечить прозрачность формирования системы трансфертов.

Внесение изменений в Налоговый кодекс по отнесению ряда налогов к категории местных и расширение прав органов местного самоуправления в установлении местных налогов и регулировании налоговых ставок может укрепить доходную часть местных бюджетов.

Реальным источником неналоговых доходов должна стать коммунальная собственность, поэтому важным становится эффективное управление коммунальной собственностью на уровнях местного самоуправления.

Важным источником доходов органов местного самоуправления должна стать природная рента, в частности земельная. Это особенно важно на уровне села, где не только отсутствуют полноценные органы местного государственного управления, но и какая-нибудь коммунальная собственность, которая приносит доход.

3) Организационный блок.

Данный блок предусматривает разработку и реализацию конкретных мер по управлению процессом становления и развития местного самоуправления в Республике Казахстан. В этой связи необходима разработка и принятие национальной программы «Государственная поддержка развития местного самоуправления в Республике Казахстан», в которой должны быть предусмотрены основные направления государственной поддержки местного самоуправления:

- правовая основа поддержки местного самоуправления;

- формирование финансово-экономической основы местного самоуправления;

- организационно-методическая поддержка местного самоуправления;

- разграничение функций между органами местного самоуправления и органами государственного управления, формирование системы их взаимоотношений между собой.

- информационное обеспечение и поддержка деятельности местного самоуправления;

- создание системы подготовки и переподготовки квалифицированных кадров для местного самоуправления.

Для эффективной реализации программы государственной поддержки развития местного самоуправления представляется целесообразным создание специального государственного органа на уровне министерства, координирующего и контролирующего этот процесс.

1.3 Зарубежный опыт взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления

Децентрализация и развитие современных систем местного самоуправления стали основными компонентами переходного периода в странах Центральной Европы: Польши, Чехии, Венгрии, Словакии.

В течение первого десятилетия политических трансформаций были реструктурированы политические механизмы, экономические системы, институты и практика управления, которые достались в наследство от старых времен. Реформирование местной власти рассматривалось как базовый компонент политических изменений, а также непременное условие, и важный фактор экономического развития. В ходе реформ в этих странах были разработаны разнообразные модели устройства местных органов власти.

В подавляющем большинстве в странах Центральной и Восточной Европы этот политический процесс шел непрерывно. В этих странах все большей привлекательностью пользовалась новая, почти беспрецедентная модель и структура интеграции, а именно, «западноевропейский тип» развития. Избавление от прежних тесных связей не помешало поиску новых возможностей для восстановления сотрудничества. Сегодня единой целью внешней политики этих стран является желание вступить в Европейский Союз. Некоторые компоненты этой стратегии влияют и на отдельные области внутренне политики.

Стремление вступить в Европейский Союз обусловило темпы и эффективность реформ местного самоуправления в этих странах. Для вступивших на путь демократических преобразований стран важным шагом стали подписание и ратификация Европейской хартии. Европейская хартия местного самоуправления, подписанная в 1985 году в Страсбурге, определяет эффективное местное самоуправление как одно из важных условий демократического развития. Внедрение новой демократической и плюралисткой модели на местном уровне имело большое значение на первом этапе перехода. Хартия обобщает минимальные требования к подготовке новых институтов местной власти, она «является одним из основополагающих элементов правовой базы местной автономии, а также основным правовым источником». 

Местное самоуправление в понимании Европейской хартии – это «право и реальная способность органов местного самоуправления:  регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею,  действуя в рамках закона под  свою  ответственность  и  в  интересах  местного  населения» (статья 3-1).

Все страны твердо придерживались этих принципов. В этих странах была четко определена ответственность каждого звена, что было закреплено в законодательных актах. Кроме того, системы местных выборов были организованы на демократических началах и работают эффективно. Модель муниципальной организации определяет взаимодействие между совещательным органом, его комитетами, мэром, главой администрации и администрацией. Сюда же относятся отношения между избранными и исполнительными органами, принятием решений и их реализацией.

Большинство стран региона понимали важность адаптации в соответствии с этими принципами и подписали хартию в середине 90-х годов, подтверждая желание следовать западноевропейским традициям местного самоуправления. Это далеко не простой процесс, хотя хартия и допускает некоторую гибкость по отношению к странам – потенциальным членам. В разных странах региона возникали профессиональные и общественные дискуссии по поводу того, действительно ли рекомендации хартии обеспечивают гармоничное развитие, или о том, что скромные косметические изменения, необходимые для того, чтобы «соответствовать», на самом деле скрывают традиционную коррупцию и антидемократические настроения.

Эти споры интересны и с другой точки зрения. В целом, в ходе реформ 90-х годов были отмечены многочисленные изменения направления. Во всех этих странах практически не прекращаются спор о том, какой путь модернизации выбрать и какую модель принять. Таким образом, определение «типичных» черт и создание подгрупп следует рассматривать как временное. Лучший способ проведения более глубокого анализа – типизировать национальные реформы и направления попыток в целом.

Таким образом, при изучении направлений административных реформ становиться ясно, что их модели отличаются не только между странами, но и в зависимости от периода. Национальные направления строительства системы государственного управления в значительной степени зависят от политических предпочтений. Вследствие изменчивого и довольно чувствительного политического баланса, существующего в Центральной и Восточной Европе, изменения в концептуальных вопросах, касающихся реформирования местных органов власти, происходит довольно часто. Это можно проиллюстрировать тремя примерами.     

1) Некоторые авторы (Регульска, 1996; Гроховски, 1997) считают, что местные реформы и процесс децентрализации в Польше испытал застой в середине 90-х годов (хотя некоторые местные эксперименты с новыми моделями и продолжались), что привело к разочарованию. В течение этого периода продолжались споры о необходимости числе уровней территориальной административной системы и органов местного самоуправления. Территориальное деление, существовавшее до последних радикальных изменений 1999 года только способствовало продолжению споров между политическими фракциями, и как следствие, в проект программы реформ были внесены дополнения, изменившие количество уровней и их административных полномочий. Таким образом, важнейшие политико-административные изменения произошли в ходе процессов трансформации.