Правовые основы назначения и выплаты пенсии за выслугу лет

Порядок   назначения   и   выплаты   пенсии   за   выслугу   лет   регулируется

огромным количеством ведомственных актов.

Базисный акт - новые Правила обращения за пенсией за выслугу лет федеральных государственных служащих, ее назначения и выплаты утверждены постановлением Минтруда Российской Федерации от 30 июня 2003 г. №44, вступающим в силу с 1 октября 2003 г.[25, С.7-21].

Наряду с Правилами можно выделить:

• Приказ  Минобороны   Российской Федерации  от  4   июля    1996 г.  №  284 "О льготном исчислении выслуги лет для назначения пенсии отдельным категориям военнослужащих"[31, С.29];
• Приказ ГТК Российской Федерации от 25 апреля 2003 г. №457 «Об организации работы по исчислению выслуги лет сотрудникам таможенных органов РФ»[29, С.12];
• Инструкция   об   условиях   и   порядке   льготного  исчисления выслуги лет

летному составу таможенных органов (утв. Приказом  ГТК Российской  Федерации от 26 июля 2002 г. №799)[30, С.7.].

Мы перечислили лишь несколько основных ведомственных актов, на практике же действуют десятки аналогичных актов издаваемых различными министерствами и ведомствами.

Важно подчеркнуть, что для того чтобы ведомственные акты имели юридическую силу, они должны быть зарегистрированы в Минюсте Российской Федерации и официально опубликованы. Соответственно акты не прошедшие регистрации и публикации юридической силы не имеют.

Между тем, наличие большого количества нормативных актов направленных на регулирования порядка назначения и выплаты пенсии за выслугу лет (и, прежде всего актов Правительства Российской Федерации и ведомственных актов) вызывает, зачастую, споры о признании отдельных положений данных актов противоречащими Конституции Российской Федерации или федеральному законодательству. Приведем лишь часть примеров из практики:

• Решение ВК Верховного Суда Российской Федерации от 6 марта 2003 г. №ВКПИ   02 – 139    оспариваемое    постановление,    устанавливающее    порядок

определения     выслуги     лет      при      начислении     пенсий     военнослужащим,

соответствует действующему законодательству  и  не  нарушает  права  заявителя

[47];

• Решение Военной коллегии Верховного Суда Российской Федерации от 13 июля 2001 г. №ВКПИ 01-53 Об отказе в удовлетворении жалобы о признании незаконным п. 2 постановления СМ РФ от 22 сентября 1993 г. №941 в части ограничений, касающихся включения периодов обучения военнослужащих в средних специальных либо высших гражданских учебных заведениях в выслугу лет для назначения пенсии, и прекращении производства по делу в части оспаривания п. 5 "Положения о суворовских военных, нахимовском военно-морском и военно-музыкальном училищах", введенного в действие приказом Министра обороны СССР от 9 июля 1981 г. №150[44];
• Решение Верховного Суда Российской Федерации от 5 апреля 2001 г. №ВКПИ 01-11 О признании незаконным (недействительным) абзаца 8 подпункта "б" пункта 3 Постановления Правительства Российской Федерации от 22 сентября 1993 г. №941 "О порядке исчисления выслуги лет, назначения и выплаты пенсий и пособий лицам, проходившим военную службу в качестве офицеров, прапорщиков, мичманов и военнослужащих сверхсрочной службы или по контракту в качестве солдат, матросов, сержантов и старшин либо службу в органах внутренних дел, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семьям в Российской Федерации"[45];
• Решение Верховного Суда Российской Федерации от 5 апреля 2001 г. №ВКПИ 01-12 Об отказе в удовлетворении жалоб на абзац 1 пункта 5 постановления Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 22 сентября 1993 г. №941 "О порядке исчисления выслуги лет, назначения и выплаты пенсий и пособий лицам, проходившим военную службу в качестве офицеров, прапорщиков, мичманов и военнослужащих сверхсрочной службы или по контракту в качестве солдат, матросов, сержантов и старшин либо службу в органах внутренних дел, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семьям в Российской Федерации"[46].

Большая часть  жалоб  граждан остается  без  удовлетворения,   но  все  же,  ВС

Российской Федерации, по отдельным делам подтверждает несоответствие подзаконных актов федеральному законодательству.

Приведем пример:

Заявитель Новикова А.В. обратилась в Верховный Суд Российской Федерации с  требованием о признании незаконным абзаца 8 подпункта “б” пункта 3 Постановления Правительства Российской Федерации от 22 сентября 1993 года № 941 “О порядке исчисления выслуги лет, назначения и выплаты пенсий и пособий лицам, проходивших военную службу в качестве офицеров, прапорщиков, мичманов и военнослужащих сверхсрочной службы или по контракту в качестве солдат, матросов, сержантов и старшин, либо службу в органах внутренних дел, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семьям в Российской Федерации ”в части установления ограничений в зачета выслуги лет на льготных условиях для лиц, проходивших службу и принимавших участие в боевых действиях на территории Республики Афганистан, а также в других странах, где велись боевые действия, уволенных со службы, либо откомандированных из этих стран за совершение проступков, порочащих честь военнослужащих, лиц рядового и начальствующего состава, сославшись на то, что положения оспариваемой нормы лишают его части льгот, установленных законом для военнослужащих, находившихся в составе ограниченного контингента советских войск на территории Демократической Республики Афганистан.

По мнению заявителя, оспариваемая норма противоречит закону и Конституции Российской Федерации и нарушает его права, поскольку на ее основании после увольнения с военной службы выслуга лет для назначения пенсии за период службы и участия в боевых действиях на территории Республики Афганистан   в   связи   с   понижением   в   должности   и   откомандированием   из

этой страны   засчитана   ему   в   календарном     исчислении,   а  не   на   льготных

 условиях.

Военная коллегия Верховного Суда Российской Федерации сочла жалобу Новикова  А.В.   обоснованной  и  подлежащей    удовлетворению   по  следующим

основаниям.

Статьей 18 Закона Российской Федерации "О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей" №4468-1 от 12 февраля 1993 года для назначения пенсии определено понятие выслуги лет, в которую засчитываются периоды военной и приравненной к ней службы.

В соответствии с частями 2 и 3.3 указанной статьи время прохождения службы в особых условиях подлежит зачету в выслугу лет для назначения пенсии лицам, указанным в статье 1 настоящего Закона, в льготном исчислении, а порядок

исчисления  выслуги  лет  для  назначения  пенсии  лицам,  проходившим военную

службу, определяется Правительством Российской Федерации.

При   этом   Закон   не  содержит   каких-либо   ограничений  при  исчислении

выслуги лет для назначения пенсии лицам, проходившим военную службу в особых условиях.

Указанный закон также не раскрывает понятия "особые условия" военной службы и не определяет критерии отнесения условий военной службы к "особым".

Правовым   основанием   для  становления  порядка   счисления  выслуги лет, назначения и выплаты пенсий, в том числе и на льготных условиях, является Постановление Правительства РФ №941 от 22 сентября 1993 года, а также Приложения к нему №1 и №2.

Правительство Российской Федерации, также не раскрывая понятия "особые условия" в своем Постановлении, к особым условиям службы относит такие ее периоды, как:

• служба в составе действующей армии, участие в боевых действиях в зонах чрезвычайного положения и вооруженных конфликтов, в том числе и за пределами Российской Федерации;
• участие в ликвидации радиационных аварий, последствий стихийных действий;
• служба в отдаленных местностях, неблагоприятных климатических условиях;
• служба   на   определенных   воинских   специальностях,   при    выполнении

некоторых видов работ, боевых и других специальных задач, в подразделениях специального назначения и др.

Таким образом, указанные критерии определения особых условий службы отражают объективные факторы прохождения военной службы, конкретизируют установленное законом право военнослужащих на льготное исчисление выслуги лет за службу в особых условиях.

Обжалуемая   заявителем    норма     (   абзац    8    подпункта     “ б “  пункта  3

постановления Правительства Российской Федерации от 22 сентября 1993 года №941) устанавливает ограничения в зачете выслуги лет на льготных условиях для лиц , проходивших службу и принимавших участие в боевых действиях на территории Республики Афганистан, а также в других странах, где велись боевые действия, уволенных со службы либо откомандированных из этих стран за совершение проступков , порочащих честь военнослужащих, лиц рядового и начальствующего состава.

Однако для военнослужащих , участвовавших в иных военных действиях, в том числе и за пределами бывшего СССР и Российской Федерации, а также в зонах чрезвычайного положения и вооруженных конфликтов, при выполнении задач по поддержанию правопорядка, а также для всех других указанных в этом нормативном акте категорий военнослужащих, проходивших службу в особых условиях, таких ограничений не установлено.

Таким образом, данное ограничение не является объективным критерием прохождения военной службы.

Не может быть отнесено это ограничение в полной мере, как это определено законом, и к порядку исчисления выслуги лет, установление которого относится к компетенции Правительства Российской Федерации.

По своей природе рассматриваемое ограничение служит для военнослужащего наказанием (санкцией) за совершение порочащего поступка, которое   лишает   его  части  пенсионного  обеспечения  либо  права  а него вовсе,

поскольку  это  право  находится  в  прямой  зависимости  от  расчета  выслуги  лет

именно в льготном исчислении.

Преамбулой и п.1 ст. 3 Федерального закона от 27 мая 1998 года "О статусе военнослужащих" для военнослужащих и граждан , уволенных с военной службы, устанавливается единая система правовой и социальной защиты, а также материального и иных видов обеспечения с учетом занимаемых воинских должностей, присвоенных воинских званий, общей продолжительности военной службы, в том числе и в льготном исчислении, выполняемых задач, условий и порядка прохождения ими военной службы.

В соответствии со статьей 19 Конституции Российской Федерации государство гарантирует равенство прав и свобод человека перед законом и судом.

Исходя из указанных конституционных положений и норм закона, Военная коллегия приходит к выводу, что военнослужащие, уволенные с военной службы и имеющие право на получение пенсии, соответственно должны обладать и равным правом на льготное исчисление выслуги лет за службу в особых условиях.

В соответствии с ч.3 ст.55 Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом  только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Закон Российской Федерации "О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей" таких ограничений не устанавливает.

Напротив, норма этого закона о зачете времени прохождения службы в особых условиях в выслугу лет для назначения пенсии в льготном исчислении является императивной.

В соответствии с нормами действующего уголовного и уголовно-исполнительного законодательства гражданин может быть лишен прав, льгот и -свобод либо ограничен в них только в порядке исполнения уголовного наказания, назначенного по приговору суда.

Таким  образом ,   установив   рассматриваемые   ограничения,  Правительство

Российской Федерации вышло за пределы своей компетенции, определенной законом, а обжалуемая заявителем норма в этой части должна быть признана незаконной (недействительной) как противоречащая ст.ст.19 и 55 Конституции Российской Федерации, п.1 ст.3 Федерального закона от 27 мая 1998 года "О статусе военнослужащих" и ст.18 Закона Российской Федерации от 12 февраля 1993 года "О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, учреждениях и органах уголовно-исполнительной    системы, и их семей".

На  основании  изложенного  и  руководствуясь ст. ст. 119-197  и   239-7 ГПК

РСФСР, Военная коллегия Верховного Суда Российской Федерации решила  удовлетворить жалобу Новикова Александра Васильевича и признать незаконным  (недействительным) абзац 8 подпункта "б" пункта 3 Постановления Правительства Российской Федерации от 22 сентября 1993 года №941 "О порядке исчисления выслуги лет , назначения и выплаты пенсий и пособий лицам, проходившим военную службу в качестве офицеров, прапорщиков, мичманов и военнослужащих сверхсрочной службы или по контракту в качестве солдат, матросов, сержантов и старшин либо службу в органах внутренних дел, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы , и их семьям в Российской Федерации" в части установления ограничений в зачете выслуги лет на льготных условиях для лиц, проходивших службу и принимавших участие в боевых действиях на территории Республики Афганистан, а также в других странах, где велись боевые действия, уволенных со службы либо откомандированных из этих стран за совершение проступков, порочащих честь военнослужащих, лиц рядового и начальствующего состава [45].

На наш взгляд, судебная практика, в том числе по делам о порядке назначения и выплаты пенсии за выслугу лет приобретает все большее значение. И не смотря на то, что судебная практика не является источником права (как в странах с англо-саксонской системой права), она применяется нижестоящими судебными инстанциями при рассмотрении конкретных дел.

В   заключение    подчеркнем,    что    ФЗ   «О   государственном   пенсионном

обеспечении предусматривается возможность установления аналогичных пенсий государственным служащим субъектов Российской Федерации и муниципальным служащим за счет средств субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в соответствии с нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Нормативными    правовыми     актами    указанных   субъектов   права    могут

устанавливаться иные нормы, чем предусмотренные в Федеральном Законе «О государственном пенсионном обеспечении». Между тем, иногда субъекты злоупотребляют своими полномочиями.

Приведем пример из практики:

Прокурором Амурской области было подано заявление  в  суд   о     признании противоречащими федеральному законодательству , недействующими и не подлежащими применению п. 1 ст. 1 Закона Амурской области от 27 апреля 2002 г. N 102-ОЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Амурской области "О денежном содержании государственных служащих государственной службы области и лиц, замещающих государственные должности области категории "А" и п. 1 ст. 1 Закона Амурской области от 9 декабря 2002 г.  N 156-ОЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Амурской области "О денежном содержании государственных служащих государственной службы области и денежном вознаграждении лиц , замещающих государственные должности области категории “А” в части включения материальной помощи в состав денежного содержания государственного служащего государственной службы Амурской области.