Правовое регулирование взаимодействия Президента Российской Федерации с органами исполнительной власти

Введение.

     В своей  дипломной работе я хочу рассмотреть такую сложную, неоднозначную тему, как правовое регулирование взаимодействия президента Российской Федерации с органами исполнительной власти России. Главной причиной выбора именно этой темы является стремление рассмот­реть все разнообразие и сложность взаимодействия этого института не только с учетом общетеоретического материала, показывающего,  какой должна быть исполнительная власть, но и воплощения идей правоведов,философов.Целью моей работы является рассмотрение теоретических положений, на которых основываются принципы взаимодействия исполнительной власти с президентом, сравнение институтов исполнительной власти между собой для выявления наиболее подходящей для нашей страны концепции, а также теоретическое изучение функций исполнительной власти, основы построения органов исполнительной власти, изучение их правового статуса. Основной задачей моей работы является изучение проблемных вопросов, возникающих в процессе практической деятельности органов исполнительной деятельности органов исполнительной власти из-за недоработок законодательства, влияние на процесс деятельности этих органов множества причин, имеющих дестабилизирующий характер - как экономических так и социальных, моральных, а также других факторов. Актуальность моей работы велика, так как институт исполнитель­ной власти в Российской Федерации, в принципе, несмотря на обилие законодательных актов (чаще имеющих локальный характер) является одним из самых слабо изученных институтов современного российского права, о чем красноречиво говорит отсутствие четкого определения, что, собственно говоря, и есть исполнительная власть - это вся государственная деятельность, которая не относится ни к законодательной, ни к судебной властям не добавляет ясности. Итак, уже изучая сами теоретические, правовые основы, на которых строится практическое воплощение этого института в жизнь, нетрудно заметить недоработки, пробелы, как в теории, так и в практике. Особую помощь при написании дипломной работы оказала следующая статья: "Концепция развития исполнительной власти в РФ", в которой наиболее полно и широко раскрываются вопросы, не решенные современным законодательством (решенные, уже решаемые), но и даются обоснованные рекомендации, касающиеся решения проблемы или устранения факторов, мешающих позитивным изменениям. Статьи Чеботарева "Президентская власть в системе исполнитель­ной власти в Российской Федерации" и Цабрия "Новый основной закон и исполнительная власть", на мой взгляд являются взаимодополняющими друг друга, так как одни и те же вопросы в них рассматриваются с разных позиций ("идеальный" и "реальный"), что служит богатым материа­лом для изучения поднятых проблем. Огромную помощь при написании теоретических положений мне оказала статья Бельского "О функциях исполнительной власти", а также другие статьи на эту тему. Таким образом, рассмотрев в общем некоторые аспекты существования исполнительной власти и ее взаимодействия с президентом РФ, я хотел бы подробно остановиться на существующих проблемах ее деятельности, не обходя вниманием теоретическую организационную сторону вопроса.

Глава 1.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ И ИХ ФУНКЦИИ.

     Принцип разделения  властей был выдвинут еще на рубежах Новой истории Локком и Монтескье. Он предусматривает такую организацию государственной власти, которая позволяет эффективно выявлять и от­ражать интересы как большинства, так и меньшинства населения, его различных групп. Реализация принципа разделения властей предпола­гает не только выявление и необходимое обоснование функций управления делами государства, но и адекватную институционализацию этих функций, создание и развитие государственных учреждений, относящих­ся к различным властям и составляющие вместе с тем единый комплекс осуществления государственной власти. Конституция Российской Федерации 1993 года закрепила разделе­ние властей в главе об основах конституционного строя (статья 10). Принцип гласит: государственная власть в Российской Федерации осу­ществляется на основе разделения на законодательную, исполнитель­ную и судебную. Органы этих властей самостоятельные. Рациональность и эффективность в управлении государством дос­тигается главным образом при помощи системы сдержек и противовесов. Исполнительную власть в Российской Федерации осуществляет правительство. Президент Российской Федерации не является главой исполнительной власти, он является главой государства, объединяя все власти, способствуя согласованному и эффективному функционированию. С точки зрения профессора А.Н. Соколова, "исполнительную власть следует определить весьма просто: она охватывает всю государственную деятельность, которая не относится ни к законодательной, ни к судебной власти. Органы исполнительной власти включают Прави­тельство Российской Федерации, федеральные министерства и ведом­ства, иные федеральные органы исполнительной власти; правительства, министерства и иные органы исполнительной власти республик в соста­ве РФ; глав администраций краев, областей, мэров городов федерального значения со своим рабочим аппаратом; глав администраций городов и других административных образований. Главной задачей органов исполнительной власти является реализация Конституции, законов, ука­зов президента, решений вышестоящих органов исполнительной власти. В силу того, что эти органы обладают не только исполнительной, но и распорядительной властью, их именуют исполнительно - распорядительными органами. Под органом исполнительной власти как ветви государственной власти следует понимать политическое учреждение, созданное для уча­стия в осуществлении функций этой власти и наделенное в этих целях полномочиями государственно-властного характера. Орган исполни­тельной власти является учреждением, обособленным;

     а) организационно - он не входит в состав какой-либо иной организа­ции, не является ее структурным подразделением,

     б) функционально  - его главное назначение - осуществление управленческой, исполнительно - распределительной деятельности по руко­водству в хозяйственной, социально - культурной, административно -политической и других сферах жизни общества;

     в) юридически - органы имеют свою компетенцию, закрепленную право­выми актами, не производную от компетенции какого - либо иного орга­на.

     Как трактуется  исполнительная власть в Советских  источниках? Обычно исключительно с позиций буржуазного государственного права как система органов государственного управления. В основном все сво­дилось к определению конкретных субъектов деятельности по реализа­ции государственной власти, подчеркивая иногда правоприменительный характер власти. В СССР использовался принцип "разделения труда", обладавшего следующими характеристиками:

     • Само разделение  труда по осуществлению государственных функций фактически превратилось в нечто мало определенное, так как оно происходит под эгидой всевластия Советов. Размытые конституцион­ные формулы о правительствах не вносили должной ясности;

     • произошла  подмена структурно - функционального механизма реализации государственной власти весьма условными, нередко нестабильными и, следовательно, чисто формальными определениями,

     • разделение  труда в отличие от разделения властей ставит во главу угла не сущностные, а чисто компетенционные характеристики госу­дарственных органов.

     • партийно-государственный  механизм "подмял" под себя все госу­дарственно-правовые институты.

     Изучая современную картину функционирования исполнительной власти, необходимо отметить, сто в Конституции 1993 года нет до  - структурного определения исполнительной власти. К.С. Бельский считает, что "подобное определение составите­лям Конституции РФ не удалось потому, что они не имели четкого пред­ставления о функциях исполнительной ветви государственной власти Понятие "исполнительная власть" оказалось подмененным понятием правительство РФ".2 Можно сказать, что авторы Конституции пошли от обратного и признали, что исполнительная власть есть вся государст­венная власть за вычетом той, которую они предоставили Президенту, Федеральному Собранию и судебной власти. Факторы, влияющие на развитие государства и его основных вет­вей власти, а также задачи и способы государственного воздействия на процессы социального развития через государственные структуры мож­но сгруппировать по нескольким направлениям.

     I.    Определяющее  значение имеют факторы национального (внутриго­сударственного) характера.

     1) Резкое изменение  территории государственного пространства, в котором сформировалась и реализовалась вся инфраструктура общества на протяжении нескольких веков истории России, искусственный разрыв экономических связей, нарушение условий и как следствие потеря источника трудовой занятости населения.

     2) Изменение  ауры национально - экономического и социально-культурного развития страны, что повлекло и смену имиджа гражданина России (появление пропаганды о "захватнических", поработи тельных чертах российского менталитета взамен брат­ского отношения к многонациональному складу населения СССР).

     3) Стремительность  миграционных процессов, нарушившая устойчивость материальной, кадровой основы управления, повыше­ние ответственности государства за судьбы больших групп населения. Усиленное внедрение синдрома "неразвитости", "слабой развитости" общественных институтов, сознания и способ­ностей граждан России привело к увеличению разрыва между исполнительной властью и гражданским обществом, снижению управляемости и необходимости включения в систему управленческих решений социопсихологических мотивов.

     4) Коррумпированность  ослабляет государственную власть, недос­таточность финансирования, ведущая к отрыву местного самоуправления от системы государственной власти.

     5) Отсутствие  стратегии и политики построения системы государственного управления в условиях экономических реформ привело к одностороннему движению в функциях исполнительной власти - "освобождению" от ответственности государственных органов власти за результат развития экономики.

     6) Происходит  одновременно критический процесс восприятия иностранных инвестиций и перекладывание федеральных рас­ходов на образование, науку и обновление технологий на субъ­ектов федерации.

     II. Внешние  факторы – нарастание международного, интернациональ­ного регулирования проблем приводит в столкновение со взглядом на роль государства как исключительно властного инструмента разрешения проблемы общества и преувеличивающего значи­мость самостоятельного решения проблем.

     III. Третья группа факторов связана с самой системой государствен­ной власти в целом. Источниками этих обстоятельств является не­устойчивость (отсутствие методологии организации) государствен­ной власти. Таким образом, можно сказать, что само понятие исполнительной власти многогранно и полностью не определено. Даже Конституция не дает четкого и внятного определения, что неизбежно сказывается на развитии права в России и (как ни странно) и функционировании систе­мы органов, относящихся к исполнительной власти. Само по себе поня­тие исполнительная власть появилось в России сравнительно недавно (в законодательном закреплении), в 1993 году была сформулирована и организована система органов исполнительной власти, которую мы видим сегодня. Исполнительная власть не сводится к совокупности органов. Это сложная социальная система со своими составными частями. В этом ка­честве необходимо упорядочить и укрепить связи между всеми элемен­тами, что позволит ограничить растущее влияние в стране "неформаль­ной" власти на государственные дела и преодолевать стремления к мо­нополизации ресурсов в корыстных интересах со стороны представите­лей властных структур2 Необходимо признать тот факт, что преобразования в разных сферах государственной и общественной жизни влекут изменения роли и функций государства. Однако рассмотренные выше негативные, недоработанные проблемы деятельности и существования исполнительной власти, влияние многих дестабилизирующих факторов не делают российскую систему исполнительной власти "эфемерным" ин­ститутом.

 Проблема функций исполнительной  власти в юридической и поли­тической литературе не осмыслена в полной мере научно и объективно. Объясняется это тем, что многие юристы - ученые (и практики – администраторы), упрощают проблему и полагают, что само название данной ветви власти прямо связано с ее функциями: эта власть исполняет зако­ны. Однако, как замечает Бельский, еще во второй половине XIX века знаменитый государствовед Блунчли находил неудачным название этой ветви власти и, указывая на предметный характер и многообразие ее деятельности, считал, что исполнительной власти далеко не исчерпыва­ется слишком общим понятием "исполнение". Под функциями исполнительной власти следует определить ведущее направление в деятельности органов исполнительной власти, в которых выражается целевая нагрузка данной ветви государственной власти и с ними напрямую связан предоставляемый органом исполнительной вла­сти объем государственных полномочий. Иначе говоря, под функциями понимают и цели, которые ставит государство перед исполнительной властью, и основные направления ее деятельности, а также правовые средства, которые применяются для достижения поставленных целей. Каждая функция исполнительной власти имеет свою сферу деятельно­сти и осуществляется соответствующими методами. Функции отражают содержание деятельности исполнительной власти и во многом характе­ризуют ее сущность. Структурная сложность и особенности исполнительной ветви вла­сти таковы, что тщательный ее анализ приводит к выводу о двух уров­нях ее функций – первом и втором. Первый уровень функций исполнительной власти охватывает те функции, которые имеют глобальные значения для жизни общества. Не­обходимо подчеркнуть в связи с этим, что исполнительная власть гораз­до полнее, чем законодательная, представляет единство, сущность, функциональную направленность государства, а потому основное назначение государства - охранять внутренний и внешний мир

общества, обеспечивать его  благосостояние - рельефно и содержательно

вопло­щается в ее функциях.

     Каждая из  функций определяется объектом  управления и способом воздействия

на него органов исполнительной власти.

     Один из  объектов - это общественный порядок  и национальная безопасность,

которая охраняется и обеспечивается путем наблюдения компетентными  органами

исполнительной власти за местами, имеющими общественной значение и путем

постоянного поддержания  Вооруженных сил страны для защиты населения и

территории от военного нападения. Это чрезвычайно важный объект управления,

являющийся необходимой  предпосылкой нормального бытия  гражданского общества и