Освобождение от административной ответственности

Хотя решающее значение для применения нормы ст. 2.9 КоАП РФ следует признать за объективной стороной, не нужно недооценивать и субъективные элементы. Так, освобождение от административного наказания уместно лишь при условии, что делинквент осознает последствия нарушения им законодательства, раскаивается, стремится вернуться в рамки российского правопорядка и в дальнейшем не собирается совершать противоправные деяния. А выявить все это без должной характеристики качеств самого субъекта, субъективной стороны правонарушения невозможно. В ином случае теряется поощрительная сущность малозначительности, нивелируется карательная суть административных наказаний.

Малозначительность как элемент объективной стороны, а не правонарушения в целом попадала бы в зависимость от стечения случайных обстоятельств. Например, имеются случаи, при которых правоохранительные органы выявляют правонарушителя непосредственно после совершения им противоправного деяния или по истечении длительного срока (в ситуациях с длящимися правонарушениями). Но сам по себе указанный факт не должен означать, что первый правонарушитель лучше второго и достоин освобождения от административного наказания.

Утверждая, что последствием правонарушения с «формальным» составом является дезорганизация режима правового регулирования, следует пояснить, что под такой дезорганизацией понимать. Если считать, что дезорганизация наступает в правовых отношениях, в режиме правового регулирования, а равно, что реальный ущерб подразумевается по характеру деяния теоретически, вне обстановки, в которой деяние совершено, и вины лица, то получается, что ответственность устанавливается за посягательство на абстракцию, а это недопустимо. Как ограничительное толкование малозначительности правонарушений, так и тезис о «дезорганизационном» вреде означали бы, что существует ответственность за деяния, не только не причиняющие реального ущерба охраняемым законом благам, но и не содержащие угрозы такого ущерба, что вступало бы в противоречие с ч. 3 ст.55 Конституции РФ56.

Иногда такой подход обосновывается соображениями укрепления законности в отдельных областях правового регулирования, стремлением поддержать уважение к закону. Однако уважение к закону - внеправовая категория, которая по своей природе не может поддерживаться через уважение к одной лишь форме, вне содержания правовых обязанностей, запретов и ограничений, цель которых - охрана (защита) благ и ценностей.

Если же признать, что «дезорганизация» означает определенные отрицательные практические последствия, то такой подход совпадает с представлением о том, что любое правонарушение подразумевает причинение (или угрозу причинения) реального ущерба охраняемым законом благам.

Принцип соразмерности является одним из общеправовых руководящих начал как при формулировании норм законодателем, так и при их толковании гражданами, организациями, административными органами и судами. Если угроза реального ущерба, как правило, менее опасна, чем реальный ущерб, то почему за реальный ущерб возможно освобождение от ответственности (которая предусмотрена зачастую в большем размере), а за угрозу - нет? Представляется недопустимой ситуация, при которой лицо, совершившее правонарушение с так называемым «формальным» составом и допустившее лишь угрозу причинения ущерба охраняемым законом благам, не подлежало бы освобождению от ответственности при малозначительности угрозы, а лицо, совершившее правонарушение с так называемым «материальным» составом и допустившее реальный ущерб, освобождению от ответственности за малозначительностью подлежало бы.

При таких обстоятельствах очевидное противоречие ограничительного толкования принципу  соразмерности права все равно приведет к выравниванию «живого права». Правоприменитель либо откажется применять ст. 2.9 КоАП РФ вообще, в том числе к материальным составам, ссылаясь на внутреннее убеждение, что малозначительности в конкретном деле не усматривается, либо будет уделять больше внимания различным доводам, влекущим отказ в привлечении к ответственности по формальным признакам, что приведет к нежелательному росту влияния формальных соображений на рассмотрение дел по существу.

Итак, все вышеизложенное позволяет заключить,  что положения о малозначительности публичных правонарушений могут применяться, в том числе, к «формальным» составам и с учетом обстоятельств дела позволяют оценить, не являются ли ущерб или угроза причинения ущерба, охватываемая виной лица, в отношении которого ведется производство, малозначительными и пренебрежимыми. Наступление или угроза наступления реального ущерба подлежат проверке и доказыванию по «формальным» составам если и не с целью установить, совершено ли правонарушение, то с целью установить, не является ли оно малозначительным. С формальной точки зрения малозначительность деяния не связывается в ст. 2.9 КоАП РФ с исследованием вопроса только лишь о причиненных или возможных, подразумеваемых как угроза, последствиях. При исследовании вопроса о малозначительности деяния рассматриваются не только последствия, но и степень ущерба (вреда), охватываемая виной лица, в отношении которого ведется производство.

Для решения вопроса о критериях малозначительности разумно сначала привести ряд жизненных ситуаций, которые подлежали судебной оценке в двух или трех инстанциях. Приведем примеры из правоприменительной практики.

В Постановлении ФАС СЗО от 19.03.2009 № А56-22391/2009/18 суд сделал вывод о малозначительности совершенного административного правонарушения, исходя из того, что:

- истцом были приняты меры к своевременному исполнению возложенной законом обязанности;

- допущен небольшой пропуск срока для представления необходимых по закону сведений;

- имеются обстоятельства, объективно не способствовавшие более раннему представлению заявления о внесении изменений (прием документов налоговым органом производился только по вторникам и четвергам, отмена приема, праздничный день)57.

Суд решил, что действия истца не привели к причинению реального и существенного вреда охраняемым общественным интересам, и признал незаконным постановление о наложении штрафа.

В Постановлении ФАС УО от 25 июня 2009 г. N Ф09-4401/09-С119 суд, принимая во внимание незначительное нарушение срока представления заявления (один день) и отсутствие вредных последствий, признал совершенное правонарушение малозначительным, поскольку оно не представляет существенной угрозы общественной безопасности и охраняемым законом правам и интересам общества и государства. Примечательно, что ссылка инспекции на то, что истец уже был ранее привлечен к административной ответственности за совершение аналогичного правонарушения, не помешала суду вынести решение об отмене штрафа58.

Необходимо рассмотреть еще один пласт из арбитражной судебной практики, а именно допустимость применения арбитражными судами статьи о малозначительности в делах, касающихся соблюдения соответствующими субъектами законодательства в области рынка ценных бумаг и предоставлении необходимой по законодательству информации.

Материалами дела установлено, что РО ФСФР России в СФО проведена проверка соблюдения ОАО «Востокбурвод» требований законодательства в области рынка ценных бумаг.

В ходе проверки выявлен и зафиксирован в акте от 28.08.2009 факт нарушения ОАО «Востокбурвод» порядка раскрытия информации на рынке ценных бумаг. Это выразилось в непредставлении в РО ФСФР России в СФО в установленный срок (до 14.08.2009 включительно) ежеквартального отчета эмитента эмиссионных ценных бумаг за 2 квартал 2009 года.

21.09.2009 составлен протокол об административном правонарушении N 398, согласно которого в действиях общества установлено правонарушение, ответственность за которое предусмотрена частью 2 статьи 15.19 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

По итогам рассмотрения материалов дела об административном правонарушении 07.10.2009 РО ФСФР России в СФО принято постановление N 398 о назначении административного наказания, которым ОАО «Востокбурвод» признано виновным в совершении административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 2 статьи 15.19 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и на него наложен административный штраф в размере 700 000 руб.

Не согласившись с данным постановлением, ОАО «Востокбурвод» обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением. Судами установлено, что просрочка представления ежеквартального отчета составила 2 рабочих дня, правонарушение не содержало существенной угрозы охраняемым общественным отношениям, не повлекло за собой нарушения прав и интересов неопределенного круга лиц, не причинило вреда интересам граждан, общества и государства.

При таких обстоятельствах суды первой и апелляционной инстанций правомерно применили положения статьи 2.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и, руководствуясь пунктами 17, 18 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 № 10, на основании части 2 статьи 211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации признали незаконным и отменили оспариваемое постановление о привлечении общества к административной ответственности…»59

Еще один интересный пример. Как следует из материалов дела, отделением 30.05.2008 на основании поручения от 09.04.2009 N 58 проведена проверка деятельности общества по вопросу соблюдения порядка раскрытия информации на рынке ценных бумаг. В ходе проверки административным органом установлен факт нарушения эмитентом порядка раскрытия информации на рынке ценных бумаг, а именно: необеспечение обществом доступа в сети Интернет к тексту ежеквартального отчета за I квартал 2009 г. Вместе с тем в соответствии со ст. 2.9 Кодекса при малозначительности совершенного административного правонарушения судья может освободить лицо, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности и ограничиться устным замечанием.

Пунктом 18 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» предусмотрено, что при квалификации правонарушения в качестве малозначительного необходимо исходить из оценки конкретных обстоятельств его совершения. Малозначительность правонарушения имеет место при отсутствии существенной угрозы охраняемым общественным отношениям. Суды обеих инстанций, оценив в порядке ст. 71 АПК РФ, характер совершенного правонарушения, степень общественной опасности и ущерба, причиненного охраняемым государством общественным отношениям, с учетом конкретных обстоятельств дела, отсутствия вредных последствий и в соответствии с конституционными принципами соразмерности и справедливости при назначении наказания, пришли к выводу о наличии оснований для признания правонарушения малозначительным.

Вывод из судебной практики: неопубликование обществом в установленный срок ежеквартального отчета эмитента эмиссионных ценных бумаг в сети Интернет может быть признано малозначительным административным правонарушением, если отчет был своевременно направлен в ФСФР России и впоследствии надлежащим образом опубликован.

Таким образом, если малозначительным можно назвать хотя бы один из признаков состава правонарушения - наступившие последствия (подразумеваемая угроза их наступления) или вину в их наступлении (угрозе наступления), то правонарушение является малозначительным. Но если наступившие (или подразумеваемые как угроза) последствия, а также вина в виде возможности предусмотреть такие последствия и непринятия зависящих от лица мер по их предотвращению имеются в существенном объеме, то правонарушение не является малозначительным. Малозначительность деяния является оценочным признаком, который устанавливается в зависимости от конкретных обстоятельств дела. Оценка деяния на предмет выявления его малозначительности - прерогатива правоприменителя, который при ее осуществлении не может руководствоваться произвольными подходами. Очевидно, что ему необходимы достаточно четкие критерии оценки по факту полного, объективного и всестороннего установления определенной фабулы дела. При этом помимо конкретной нормы, закрепленной в статье 2.9 КоАП РФ и прямо не предусматривающей таких критериев, следует прежде всего принимать во внимание принципы и цели юридической ответственности. Обязателен комплексный анализ конкретной нормы в системном единстве с иными положениями законодательства, толкование правовых норм в различных его вариантах (видах и способах). Таким образом, властная деятельность определенного юрисдикционного органа обусловлена целым рядом ограничителей, предусмотренных законом и отвечающих не только его букве, но и духу. Итак, малозначительным административным правонарушением является действие или бездействие, хотя формально и содержащее признаки состава административного правонарушения, но с учетом характера совершенного правонарушения и роли правонарушителя, размера вреда и тяжести наступивших последствий не представляющее существенного нарушения охраняемых общественных правоотношений.  

2.2. Истечение сроков  давности привлечения к административной  ответственности

        Прежде чем раскрыть проблемные вопросы истечения сроков давности привлечения к административной ответственности, обратимся к регламентации данной нормы в законодательстве, а именно к статье 4.5 КоАП РФ «Давность привлечения к административной ответственности», в которой установлено следующее: постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении двух месяцев (по делу об административном правонарушении, рассматриваемому судьей, - по истечении трех месяцев) со дня совершения административного правонарушения, за нарушение законодательства: