Теоретико-методические основы межбюджетных отношений

П. И. Вахрин дает простое определение бюджетной системе- «бюджетная система представляет собой целостную совокупность бюджетов всех уровней, основанную на принципах построения бюджетной системы федеративного государства»¹².

На наш  взгляд можно интегрировать определения, которые даны Романовским, Врублевским и Вахриным и представить определение бюджетной системы в следующем виде. Бюджетная система – это система, основанная на государственном устройстве и экономических отношениях регулируемая совокупность бюджетов всех уровней и внебюджетных фондов, самостоятельных в бюджетном отношении и основанных на принципах построения бюджетного федерализма.

Каждый бюджет обеспечивает финансирование мероприятий соответствующего уровня и вместе с тем вышестоящий бюджет выступает своеобразным гарантом финансирования минимума необходимых расходов нижестоящих территорий. И если местный бюджет не обеспечивает финансирование такого минимума, то средства должны выделяться из вышестоящего бюджета. Иными словами, бюджеты всех уровней взаимосвязаны и взаимообусловлены.

Каждый субъект Российской Федерации и соответствующие местные органы власти на основе федерального законодательства самостоятельно устанавливают свою бюджетную систему, исходя из государственного и административно-территориального устройства своей территории. Бюджеты, действующие на соответствующих территориях, объединяются в консолидированные бюджеты. Консолидированный бюджет представляет собой свод бюджетов всех уровней бюджетной системы на соответствующей территории.

Сущность  консолидированного бюджета является использование для минимальных социальных и финансовых норм и нормативов расчетов, необходимых при планировании бюджетов и при анализе эффективности распределения и использования бюджетных средств. Показатели консолидированных бюджетов являются также основанием для предоставления субвенций из федерального бюджета.

Государственный бюджет оказывает воздействие на все звенья финансовой системы, финансируя различные уровни власти, специальные правительственные фонды, кредитуя юридических и физических лиц. В условиях перехода к рынку государственный бюджет сохраняет свою ведущую роль, меняются лишь методы его воздействия на общественное производство и режим расходования бюджетных средств. Осуществляется переход с бюджетного финансирования и дотирования, на экономические методы воздействия на производство, переход к финансовому регулированию экономики¹³.

Одной из наиболее серьезных проблем бюджетной  системы РФ была и остается проблема разработки эффективных механизмов бюджетной деятельности, позволяющих достичь высокой результативности неурегулированных проблем межбюджетных отношений. Эта проблема серьезно осложняет процесс децентрализации бюджетной системы, который продиктован требованиями нынешней экономической системы.

Совершенствование межбюджетных отношений можно отнести еще к 1965 году в СССР, с принятием Закона об изменении системы органов управления промышленностью и преобразования некоторых органов государственного управления. Этот закон существенно расширял экономические методы руководства и управления хозяйством, а также существенно менял взаимоотношения между бюджетами всех уровней.

Межбюджетные  отношения – понятие многообразное. В отечественных публикациях нет единой точки зрения относительно содержания этого понятия. Некоторые авторы не видят различия между бюджетным федерализмом, межбюджетными отношениями и бюджетным регулированием, другие сводят содержание межбюджетных отношений к системе оказания финансовой помощи регионам и муниципальным образованиям¹⁴, что существенно сокращает вопросы межбюджетного перераспределения.

Механизм эффективного регулирования межбюджетных отношений использовался еще в советское время в условиях плановой экономики, когда проблемы сбалансированности нижестоящих бюджетов решались в условиях практического отсутствия бюджетной самостоятельности региональных и местных властей. Территориальные бюджеты утверждались органами власти и управления более высокого уровня, которые и обеспечивали их сбалансированность установлением индивидуальных нормативов формирования доходов и предоставлением покрывающих «плановый дефицит» централизованных дотаций. В конечном счете, все бюджеты оказывались сведенными в единый государственный бюджет СССР.

Реформирование  бюджетного устройства произошедших преобразований федеративного характера потребовало принципиально иных подходов в проведении бюджетной политики основанных на принципах бюджетного федерализма, обеспечивающего как единство, так и целостность страны при соблюдении принципа самостоятельности территорий в решении вопросов, включенных в их компетенцию.

Межбюджетные  отношения следует трактовать в их рассмотрении с точки зрения совокупности экономических отношений, с одной стороны, и с другой стороны системно организованных денежных потоков межбюджетных отношений по формированию, распределению и использованию бюджетных фондов и внебюджетных источников.

В этом смысле, в первую очередь рассмотрение межбюджетных отношений как совокупности экономических отношений – это денежные распределения, возникающие между органами власти различных уровней. Они обусловлены реализации на всей территории Российской Федерации установленных Конституцией РФ социальных гарантий, необходимостью максимально эффективного обеспечения равных возможностей, финансирование которых должно осуществляться за счет бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов с учетом географических, природно-климатических и социально-экономических особенностей территорий. В Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года в качестве одной из важных целей наряду с экономической эффективностью, бюджетной ответственностью, политической консолидацией определен был определен такой важный аспект как, социальная справедливость – выравнивание доступа граждан, вне зависимости от места их проживания, к основным общественным услугам и социальным гарантиям.

Выражая распределительные отношения, межбюджетные отношения проявляют себя как на стадии первичного распределения, так и на стадии перераспределения средств фондов финансовой поддержки субъектов Федерации и муниципальных образований.

Во-вторых, механизмы реализации межбюджетных отношений включают в себя:

• взаимоотношения между различными уровнями власти по поводу разграничения расходных полномочий и ответственности между органами власти и управления разных уровней;
• разграничения налоговых полномочий и доходных источников между органами власти и управления разных уровней;
• бюджетного выравнивания и распределения финансовой помощи.

В России оба вышеуказанных направления бюджетного выравнивания сопряжены с огромными трудностями. Для нормального развития системы бюджетного федерализма способы и приемы бюджетного выравнивания нуждаются в постоянном совершенствовании. Распределение компетенции и ответственности по расходным полномочиям является первоочередным этапом по построению эффективной модели регулирования межбюджетных отношений.

Вертикальное  бюджетное выравнивание должно сочетаться с горизонтальным в целях достижения эффективного нормативного уровня потребления государственных услуг на всей территории страны, обеспечения социальной справедливости на региональном и местном уровне.

Таким образом, межбюджетные отношения преследуют цель прежде всего финансовое обеспечение соблюдения на всех уровнях власти конституционных и социальных гарантий граждан.

По мнению И.В. Подпориной, межбюджетные отношения включаются отдельным блоком в систему бюджетного регулирования, сохраняя основные свои элементы: разграничение бюджетных расходов; разграничение бюджетных доходов; формы финансовой поддержки из федерального бюджета.

Однако существуют и другие позиции. Например, К. Лайкам помимо названных трех элементов в межбюджетные отношения включает четвертый - разделение между федеральным, региональным и местным уровнями ответственности за выполнение отдельных социальных и экономических функций и ее правовое закрепление.

По своей  юридической природе большинство  правоотношений таково, что каждый из их участников одновременно обладает правом и несет обязанности. Не исключение и межбюджетные правоотношения, хотя стоит отметить, что в условиях недостаточной проработки механизмов юридической ответственности за нарушение бюджетного законодательства на практике не всегда удается удержать субъектов межбюджетных правоотношений в рамках возможных и должных действий, т.е. действий, предусмотренных законом.¹⁵

Следует отметить, что еще до принятия Бюджетного кодекса  РФ на содержание понятия «межбюджетные отношения» обращали внимание В.М. Родионова, А.Г. Игудин, И.В. Подпорина, В.В. Сильченко, Ю.А. Крохина и другие исследователи данной проблематики. В их работах представлены разные взгляды, касающиеся как сущности межбюджетных отношений, так и дефиниции данного понятия. Принятие в 1998 г. Бюджетного кодекса РФ и закрепление в нем понятия «межбюджетные отношения» вызвало продолжение дискуссии и критику законодательной формулировки. Согласно Бюджетному Кодексу межбюджетные отношения определялись как «отношения между органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления» (ст. 129). Несовершенство и неопределенность данной формулировки заставляли авторов по-разному трактовать смысл законодательного определения. Дискуссия развернулась не только вокруг поводов возникновения межбюджетных отношений, но также участников и сферы межбюджетных отношений. В качестве одного из препятствий в определении сферы действия межбюджетных отношений рассматривалась незавершенность процесса окончательного установления бюджетной системы на субфедеральном уровне.

В редакции Бюджетного кодекса РФ, вступившей в действие с 1 января 2005г., межбюджетные отношения определены как «взаимоотношения между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса» (ст. 6). В новую формулировку понятия «межбюджетные отношения» законодатель внес определенные коррективы по сравнению с ранее действовавшей. Законодателем обозначены поводы возникновения межбюджетных отношений - это вопросы регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса. При этом к бюджетным правоотношениям согласно ст. 1 БК РФ относятся:

• отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходных источников и осуществления расходных полномочий бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов, осуществления государственных и муниципальных заимствований и регулирования государственного и муниципального долга;
• отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов утверждения и исполнения бюджетов и контроля за их исполнением на всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

На наш  взгляд, несмотря на стремление законодателя внести ясность в понятие «межбюджетные отношения», закрепленная трактовка в БК РФ по-прежнему остается несовершенной и не отражает сущность этих отношений.

Как ошибочную можно рассматривать позицию законодателя относительно поводов возникновения межбюджетных отношений. Бюджетным кодексом определены вопросы регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса. В этой связи хотелось бы обратить внимание на следующее:

• нецелесообразность выделения вопросов организации и осуществления бюджетного процесса в качестве самостоятельных поводов возникновения межбюджетных отношений, поскольку данные вопросы в соответствии со ст. 1 БК РФ охватываются понятием бюджетных правоотношений;
• межбюджетные отношения, вступают с целью реализации своих бюджетных полномочий только Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования, в то время как субъектами бюджетного процесса по определению являются органы государственной власти, органы местного самоуправления и участники бюджетного процесса (ст. 6 БК РФ). Более того, представляется очевидным, что по объему своего содержания понятия «межбюджетные отношения» и «бюджетные правоотношения» соотносятся как часть и целое.

В контексте сказанного выше следует отметить, что в научной литературе представлены различные точки зрения относительно поводов возникновения межбюджетных отношений. Можно выделить как широкий подход, когда в качестве таких поводов рассматриваются все те вопросы, с которыми Бюджетный кодекс связывает возникновение бюджетных правоотношений, так и узкий подход, когда в качестве таких поводов рассматриваются исключительно вопросы оказания финансовой помощи нижестоящим бюджетам. Подвергая критике узкую трактовку межбюджетных отношений, В.Б. Шуба справедливо отмечает, межбюджетные отношения не исчерпываются только оказанием финансовой помощи. Их сферой, считает он, «является распределение и закрепление расходов бюджетов по уровням бюджетной системы, а также разграничение на постоянной основе или распределение по временным нормативам регулирующих доходов».

Заслуживает внимания и точка зрения О. Ю. Скворцова, полагающего, что межбюджетные отношения складываются в процессе осуществления бюджетных полномочий между бюджетами различных уровней в лице их уполномоченных органов при установлении доходов и расходов соответствующих бюджетов и распределении доходов между бюджетами различных уровней. При этом если учесть, что в процессе распределения, или точнее перераспределения, доходов между бюджетами различных уровней, т.е. в процессе оказания финансовой помощи, решаются, с одной стороны, вопросы формирования доходной части соответствующего бюджета, а с другой – осуществления связанных с этим расходов из бюджета того или иного уровня. Исходя из этого, можно вытекает следующее определение: межбюджетные отношения – это процесс реализации бюджетных полномочий между Российской Федерацией, субъектами РФ, муниципальными образованиями в лице их уполномоченных органов по поводу формирования доходов и осуществления расходов соответствующих бюджетов.