Теоретико-методические основы межбюджетных отношений

Кизилюртовский район стал примером для других муниципальных образований края. Так, если в 2007 г. всего три муниципальных района в крае заменили дотацию на дополнительные нормативы от налогов, то в 2008 г. уже 17 муниципалитетов края взяли дополнительный (дифференцированный) норматив. В 2009 г. в данный процесс включились сельские поселения, в связи с чем, количество муниципальных образований, заменивших дотацию на дополнительные нормативы от налогов, составило уже 106 муниципалитетов.

Стремясь  увеличить свой доходный потенциал, Кизилюртовский район отрабатывает меры, направленные на организацию максимально возможной отдачи от тех доходных источников, которые законодательно закреплены за муниципальным районом:

• инвентаризация муниципального имущества с целью его наиболее эффективного использования;
• работа с недоимщиками в местный бюджет, для чего в районе создана специальная комиссия, в состав которой входят представители правоохранительных органов;

взаимодействие  с налоговыми органами по выявлению  предприятий, организаций и физических лиц, осуществляющих свою деятельность на территории муниципального района без регистрации и соответственно без уплаты налогов в бюджет территории;

- администрирование  арендной платы за земли, находящиеся в государственной собственности, до разграничения государственной собственности на землю и арендной платы от сдачи в аренду имущества, находящегося в муниципальной собственности.

Бюджет Кизилюртовского района в последние годы формировался в рамках концепции «управление ресурсами» на основе индексации сложившихся расходов при детальной разбивке их по статьям бюджетной классификации РФ. Такой подход обеспечивает сбалансированность бюджета и выполнение бюджетных проектировок.

Результатом проводимых реформ является повышение  ответственности и расширения самостоятельности  участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств, установления четких среднесрочных ориентиров. В рамках данного направления в районе утверждены и реализуются 8 целевых программ, рассчитанных на среднесрочную перспективу.

Утверждена  система показателей эффективности  деятельности субъектов бюджетного планирования. Разработана и используется на практике методика оценки результативности и эффективности бюджетных расходов. Неотъемлемым атрибутом данной модели является проведение мониторинга бюджетного сектора и его оптимизация. Основное направление, над которым в данное время ведется работа - это реструктуризация бюджетной сети. В ее рамках проводится оценка возможности перевода бюджетных организаций в иные организационно-правовые формы.

Органы местного самоуправления муниципального района распоряжаются общественными средствами и обязаны проводить бюджетную  политику, в первую очередь, в интересах  жителей данного района, их деятельность должна быть максимально открытой для общественности и подконтрольной ей на всех этапах бюджетного процесса.

Одним из важнейших  шагов в обеспечении участия  населения в этих процессах стала независимая публичная экспертиза решений Администрации Кизилюртовского района. В состав комиссии вошли представители всех социальных слоев общества, а решения принимаемые Администрацией Кизилюртовского района проходят общественную публичную независимую экспертизу, вследствие чего бюджетный процесс в районе стал реально в высокой степени прозрачным, и это немаловажное достижение в реформировании муниципальных финансов района.

Перечисленные направления реформирования местного самоуправления и методы совершенствования  межбюджетных отношению путем замены дотаций на дополнительный норматив отчислений от налогов могут применить и использовать опыт Кизилюртовского района и другие регионы и муниципалитеты, тем самым снижая долю финансовой помощи в бюджеты муниципальных районов и увеличивая возможность воздействия на уровень собираемости собственных доходов в бюджет. Поэтому процесс реформирования нельзя останавливать, его нужно продолжать параллельно и на местах, и на федеральном, и региональном уровнях для достижения оптимального результата.

Глава 3. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ межбюджетных отношений в Российской Федерации И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ

Выбор бюджетной и налоговой  политики государства позволяет  определению конечному и желаемому результату, и от правильного направления курса законодательной, экономической организации и формы межбюджетных отношений зависит успех федерального бюджет РФ сформированного на три года. Основные направления бюджетной и налоговой политики на среднесрочную перспективу сформированы в соответствии с Бюджетным посланием Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации «О бюджетной политике в 2011-2013 годах». Основой формирования бюджета являются четко заданные цели и приоритеты социально-экономической политики, расходы федерального бюджета четко увязываются с конкретными и измеримыми результатами деятельности федеральных органов исполнительной власти.

 Бюджетная политика на 2011 год и на период до 2013 года соответствует среднесрочным целям социально-экономического развития Российской Федерации: повышение качества жизни населения, обеспечение безопасности и правопорядка, развитие институтов гражданского общества, повышение конкурентоспособности экономики. Согласно Бюджетному посланию бюджетная политика на среднесрочную перспективу ориентирована на содействие социальному и экономическому развитию Российской Федерации при учете критериев эффективности и результативности бюджетных расходов.

При налоговом  регулировании межбюджетных отношений  регионы и муниципалитеты должны активно использовать и разрабатывать индивидуальную и оптимальную политику привлечения доходов, как от закрепленных налогов, так и от неналоговых доходов. Федеральные, региональные и местного органы должны определять четкие цели развития страны, региона, и муниципалитета при совершенствовании среднесрочной политики государственного регулирования межбюджетных отношений. В Концепции развития межбюджетных отношений на 2009-2012 годы упорядочиваются сложившиеся в настоящее время межбюджетные трансферты, а также следует особо уделить внимание прозрачности региональных и муниципальных финансов и эффективности их расходования.

Правительство Российской Федерации проводит интенсивную  работу по формированию проекта федерального бюджета на 2012 г. и на плановый период 2013 и 2014 гг. В налогово-бюджетной политике на указанный период появилось несколько новшеств. Составление расходов предусматривается на основе государственных программ, предполагается внесение изменений в законодательство о государственных и муниципальных закупках, будут реализованы ведомственные планы повышения эффективности бюджетных расходов, ожидаются изменения подходов к осуществлению финансового контроля, продолжение реформы бюджетных учреждений и так далее.

Основной состав данных новаций в целом представлен  в Программе Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 г., утвержденной распоряжением Правительства РФ от 30.06.2010 г. № 1101-р. Межбюджетное регулирование, как один из способов повышения эффективности расходов, занимает ключевое место в этих планах исполнительной власти.

В частности, в Программе  указано на необходимость отказа от неформализованных каналов предоставления бюджетам субъектов Российской Федерации финансовой поддержки из федерального бюджета, применение объективной, формализованной и прозрачной системы межбюджетных трансфертов, повышение обусловленности предоставления финансовой помощи ... путем установления обязательств не только по повышению качества управления региональными (муниципальными) финансами, но и проведения структурных реформ и повышения результативности деятельности.

Предполагается консолидация с 2012 г. субсидий бюджетам субъектов  РФ в рамках ключевых направлений  государственной политики с установлением  условий и критериев эффективности их предоставления, ответственности за результаты использования субсидий и достижение поставленных целей. При этом сокращение субсидий региональным бюджетам может быть прямо увязано с переводом финансового обеспечения милиции общественной безопасности, начиная с 2012 г., за счет средств федерального бюджета.

Таким образом, в 2012 г. планируется, во-первых, сократить объем и количество предоставляемых субъектам Федерации из федерального бюджета субсидий, а, во- вторых, изменить порядок их предоставления (и, видимо, распределения между регионами).

Необходимо отметить, что сокращение именно количества субсидий, в целом (при прочих равных условиях, то есть при сохранении уровня финансовой поддержки регионов в целом) до разумного (то есть необходимого и достаточного), является положительным явлением. Для обоснования данной позиции целесообразно уточнить, для чего, собственно, предоставляются субсидии регионам и какую задачу они выполняют, и почему их количество представляется чрезмерным.

 Именно в России  и в последние годы, и в настоящее  время планируется и реализуется огромное количество фундаментальных, структурных реформ, осуществление которых просто невозможно ограничить компетенцией исключительно федеральных, региональных или же местных органов управления. Например, реформа жилищно- коммунального хозяйства может, конечно, позиционироваться как инициатива и ответственность федерального уровня как минимум по значимости и актуальности, однако все институты и инструменты осуществления соответствующих изменений, начиная от нормы социальной площади жилья и заканчивая тарифным регулированием, находятся — и справедливо — в компетенции субнациональных уровней публичной власти. Исходя из этого, федеральный центр, не обладая возможностями использования мер прямого действия для выполнения мероприятий, необходимых для реализации этого направления государственной политики, вынужден (и обязан!) применять дополнительные инструменты стимулирования региональных и местных властей, побуждая их к содержательному участию в проводимых структурных изменениях⁴⁵.

Организация государственного регулирования межбюджетных отношений приобретает на сегодняшний день актуальный характер, так как именно от сложенной и правильной организации регулирования государством межбюджетных отношений зависит дальнейший курс развития экономических и социальных преобразований страны. Жизнь в стремительно меняющемся мире накладывает отпечаток на процессы, происходящие в различных сферах деятельности. В этой связи нахождение правильных решений, адекватных складывающимся условиям, становится все более и более сложным, требующим комплексного подхода к учету разнообразных факторов и высокого уровня профессионализма.

За последние 19 лет произошли радикальные преобразования, коренным образом изменившие всю систему межбюджетных отношений в нашей стране. Не случайно профессиональная бюджетная терминология в последние годы претерпела существенные изменения, идя вслед за новыми явлениями в практике бюджетной работы.

Формирование  бюджетного законодательства РФ как  специфической отрасли права началось в 90-е гг. прошлого века. Объектом реформирования выступают одновременно и бюджетная система РФ и бюджетный сектор экономики, преобразования в котором должны осуществляться одновременно и синхронно с изменениями в механизмах функционирования бюджетной системы РФ. Именно бюджетное законодательство призвано регламентировать не только процессы формирования и порядок распределения бюджетных средств, но и механизм расходования полученных средств в границах бюджетного сектора экономики.

Принятие  Федеральных законов от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный Закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» призваны решать основные недостатков системы разграничения полномочий органов власти, которые должны послужить:

• приведению системности бюджетного законодательства и полному соответствию с Конституцией РФ;
• решению неопределенности или отсутствию описания полномочий по предметам ведения РФ, субъектов Российской Федерации и местного самоуправления;
• рациональному вмешательству государства в регулирование вопросов местного самоуправления;
• обязательности передачи государственных полномочий для предоставления адекватного финансового обеспечения;
• решению проблем количества «необеспеченных мандатов»;
• решению вопросов многочисленных натуральных льгот, не позволяющих разграничить финансовую ответственность за их предоставление.

На наш  взгляд перечисленные недостатки сегодняшний день не решены, в связи, с чем требуется сложенная работа со стороны органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ и органов власти местного самоуправления по разработке дополнительных мер и методик по решению проблем на основе изучения пробелов действующего законодательства.

Чем же характеризуется  качество бюджетного законодательства? Насколько качественны те правовые нормы, которые составляют содержание соответствующего нормативного акта?

Во-первых, бюджетное законодательство должно адекватно отражать изменения, происходящие в экономике и социальной сфере страны, в ее государственном и административно-территориальном устройстве.