Теоретико-методические основы межбюджетных отношений

1998 год в  развитии системы межбюджетных отношений стал переломным. Первым шагом стала политика жесткой централизации финансовых ресурсов и сокращение норматива отчислений в бюджеты субъектов РФ от ведущего налога - НДС - с 25% до 15%;

Возникшая обеспокоенность правительства после 1998г., заставила его совершать конкретные шаги, которые были направлены, прежде всего, на укрепление своей позиции в вертикали власти. В 1998 г. Правительством РФ была подготовлена и принята «Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации», которая послужила основой следующего этапа реформирования межбюджетных отношений в России.

Третий  этап. 1999 – 2001 гг. Основной целью принятой в 1998 г. «Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 гг.»²⁵ стал поэтапный переход к принципиально новой методике распределения трансфертов ФФПР, основанной на сопоставлении реальной бюджетной обеспеченности регионов с использованием объективных оценок расходных потребностей и налогового потенциала территорий.

Концепцией устанавливалось, что реформа межбюджетных отношений должна обеспечить:

• повышение эффективности использования и управления финансовыми ресурсами бюджетной системы Российской Федерации;
• выравнивание возможностей реализации на всей территории страны минимального уровня установленных Конституцией РФ и федеральным законодательством социальных гарантий, финансирование которых должно осуществляться из бюджетов всех уровней;
• создание условий для повышения эффективности социально-экономического развития регионов.

В соответствии с Концепцией реформирование межбюджетных отношений было ориентировано, прежде всего, на разграничение налоговых полномочий федеральных и региональных органов власти, доходных источников бюджетов разных уровней. Были уточнены и упорядочены перечни федеральных, региональных и местных налогов, стали отрабатываться механизмы сбора налоговых платежей по месту деятельности предприятий - налогоплательщиков и месту жительства граждан, что в значительной мере способствовало укреплению налогового потенциала.

Существенные  изменения претерпели механизмы  бюджетного выравнивания и распределения финансовой помощи из федерального бюджета. Была сделана попытка разделения сферы финансовой помощи на текущую и инвестиционную. Средства финансовой поддержки инвестиционной деятельности в регионах были консолидированы в Фонде регионального развития. Стимулирование бюджетных и экономических реформ на региональном уровне осуществлялось через Фонд развития региональных финансов (образованный в 2001 г.), средства которого распределялись на конкурсной основе.

Выравнивание  бюджетной обеспеченности по текущим  расходам осуществлялось через ФФПР, а также вновь создаваемый Фонд компенсаций (образованный в 2001 г.), который был предназначен для полного финансирования федеральных мандатов – расходных обязательств, возложенных на региональные бюджеты федеральными законами «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей», «О ветеранах» и «О социальной защите инвалидов Российской Федерации» и др.

Основными результатами «Концепции реформирования межбюджетных отношений в 1999 – 2001 гг.» стали:

• переход к новой методологии бюджетного выравнивания;
• реальное сокращение «нефинансируемых мандатов»;
• формирование Фонда реформирование региональных финансов, средства которого предоставляются на конкурсной основе регионам, выполнившие заявленные программы бюджетных реформ;
• создание Фонда компенсаций, через которого регионам предоставляется целевая финансовая помощь на реализацию конкретных федеральных законов (в 2001 г., это позволило ускорить сокращение накопленной за прежние годы задолженности с 23,9 млрд. рублей на начало 2001 г., до 17,2 млрд. рублей на конец года и обеспечить текущие выплаты пособий на детей, а также существенно улучшить ситуацию с возмещением льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг инвалидам, выросшей в среднем с 50 до 60%)²⁶.

За 1999-2001 гг. был  реформирован ФФПР и внедрена принципиально  новая, более прозрачная и объективная методика распределения трансфертов, направленная на выравнивание бюджетной обеспеченности регионов.

Следующие принципиальные изменения в определении финансовой помощи из ФФПР произошли в расчетах ее на 2000 год. Если на 1999 г. в качестве исходных данных еще продолжали использовать фактические результаты базового года, в данном случае 1997 года, то теперь в основу расчетов были положены данные Госкомстата России. К ним относятся показатели валового внутреннего продукта (ВВП), в дальнейшем валовой добавленной стоимости, валовых региональных продуктов (ВРП). С учетом сложившихся средних процентов изъятия налогов по основным производственным отраслям с корректировкой на коэффициенты, характеризующие структуру экономики каждого региона и валовых налоговых ресурсов (ВНР) в разрезе субъектов Федерации, вместо душевых бюджетных доходов выравниванию подлежали теперь душевые налоговые потенциалы регионов²⁷.

Так же необходимо отметить, что первым важным законом, который изменил соотношение сил в пользу федерального центра, стал закон «О принципах разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ»²⁸, вступивший в действие в июне 1999г. Этим законом разграничивались полномочия федеральных органов государственной власти и органов власти регионального уровня, кроме того, четко обозначалось верховенство федеральной Конституции, законов и указов по отношению к региональным конституциям, уставам, законам и указам.

Так, законом «О принципах разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ» четко установлено верховенство федеральных законов и указов в области совместного ведения федеральных и региональных органов власти.

Кроме того, в 2000 г., в статью 85 Бюджетного кодекса РФ были внесены изменения, согласно которым устанавливается разграничение в законе о годовом бюджете финансируемых совместно расходных полномочий, для каждого вида деятельности. В Бюджетный кодекс были включены ряд изменений, призванных усовершенствовать бюджетный процесс, разъяснялись санкции за нарушение федеральных законов о бюджете и вводились дополнительные ограничения и положения по заимствованиям, совершаемыми властями регионального и местного уровней.

Завершилась реализация принятой в 1998 году концепция реформирования межбюджетных отношений и одновременно началась реализация одобренной Правительством Программы развития бюджетного федерализма на период до 2005 года. Сами названия этих документов отражают новое качество реформ.

Четвертый этап. С августа 2001 - 2006 гг. Сложившаяся на тот момент система межбюджетных отношений еще нуждалась в глубоких и системных преобразованиях межбюджетных отношений, для реализации которых Минфином России была разработана программа и одобрена Постановлением Правительства РФ от 15.08.2001г. «О Программе развития Бюджетного Федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года».

Принятию этого документа  предшествовал длительный подготовительный этап развития федеративных отношений, в России. Непосредственной базой, благодаря которой стали возможны разработка и принятие самой Программы, стала вышеупомянутая «Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001гг.», одобренную Постановлением Правительства РФ от 30 июля 1998г.

Главная цель этой программы  состоит в формировании и развитии бюджетного устройства, позволяющего проводить на региональном и местном уровнях самостоятельную бюджетно-налоговую политику в рамках законодательно установленного разграничения полномочий и ответственности между органами власти разных уровней²⁹. Это послужило созданию долгосрочных стимулов для региональных и местных органов власти по эффективному управлению общественными финансами.

В 2001 году удалось переломить сложившуюся ранее тенденцию  к формированию межбюджетных отношений на основе двусторонних соглашений. Были также приведены в соответствие с бюджетно-налоговым законодательством взаимоотношения с республиками Башкортостан и Татарстан, кроме того, ряд регионов (Хабаровский край, Вологодская и Ульяновская область) выступили с поддержанной Минфином и Правительством РФ инициативой о досрочном прекращении действий соглашений по вопросам межбюджетных отношений.

В 2001 году была завершена подготовка к созданию еще одного принципиально нового инструмента межбюджетных отношений - Фонда реформирования региональных финансов (образованный в 2001 году), средства которого планировалось предоставлять на конкурсной основе регионам, выполнившим заявленные программы бюджетных реформ.

Также была создана по вопросам межбюджетных отношений трехсторонняя Рабочая группа Правительства, Государственной Думы и Совета Федерации, а также Рабочая группа при Минфине РФ, включающая руководителей финансовых органов 30 субъектов Федерации, действующий на постоянной основе.

Исходя из этого, было обозначено 5 направлений:

Первое направление - определиться с реально существующими двумя типами муниципальных образований – территориальных (непосредственно входящих в состав субъекта Федерации) и поселенческих (входящих в состав иных муниципальных образований) муниципальных образований. Также уточнению перечня вопросов, отнесенных к ведению органов местного самоуправления, что и было четко обозначено в новом законе «Об общих принципах организации местном самоуправления в РФ» № 131-ФЗ, от 6 октября 2003 года³⁰.

Второе направление – разграничение расходных полномочий. В его основу должно быть положено разграничение предметов ведения между федеральными, региональными и местными органами власти. Для межбюджетных отношений это должно было привести к резкому сокращению нефинансируемых мандатов, подрывающих эффективность любой модели бюджетного федерализма.

Третье направление – на долгосрочной основе разграничение налоговых полномочий и доходных источников. Конечным результатом реформы должна была стать реализация принципа «один налог - один бюджет», при котором поступления по федеральным налогам полностью будут поступать в федеральный бюджет, региональные налоги – только в региональные бюджеты, местные налоги - в местные бюджеты. В силу реализации сложности данного принципа в программе была поставлена задача поэтапного преобразования «регулирующих» доходов с ежегодно устанавливаемыми нормативами в «закрепленные» на долгосрочной основе (Налоговым и Бюджетным кодексом) доходные источники соответствующих бюджетов. Новая редакция Закона ФЗ-131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» не установила конкретно списков налогов, зачисляемых в бюджет того или иного муниципального образования оставляя эту компетенцию за Налоговым кодексом РФ. Предполагалось, что состав доходных источников местных бюджетов будет определен Налоговым кодексом на основании критерия адекватности налоговых доходов расходным обязательствам органов местного самоуправления»³¹.

Поправки  в Бюджетный и Налоговый кодексы, также в части регулирования межбюджетных отношений (принятые в августе 2004 г.)³² призваны изменить действующую бюджетно-налоговую систему, что непосредственно может сказаться на межбюджетных отношениях.

Четвертое направление  – Бюджетное выравнивание посредством механизмов финансовой поддержки региональных и местных бюджетов, который предполагает законодательное закрепление финансовой поддержки субъектов Федерации из федерального бюджета, состоящей из 5 пяти фондов:

• Фонд финансовой поддержки регионов.
• Фонда компенсаций.
• Фонд софинансирования социальных расходов.
• Фонд реформирования региональных финансов (ранее Фонд развития региональных финансов).
• Фонд регионального развития.

Пятое направление – управление региональными финансами на качественно новом уровне. Необходимо было четко установить единые минимальные требования к субнациональным бюджетам и ко всему бюджетному процессу.

В целях повышения эффективности  государственных расходов Правительством Российской Федерации принято постановление от 22 мая 2004 г. № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов», которым одобрена Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах³³.

Основные  новации введенные с 2005 г. системы межбюджетных отношений состоят в следующем:

1. В соответствии с реформой местного самоуправления, вводится два уровня местных бюджетов, т. е. бюджетная система Российской Федерации становится четырехуровневой.

2. Вводятся четкие правила разграничения расходных обязательств.

3. Предусматривается определенное расширение налоговой автономии региональных властей.

4. Устанавливается закрепление нормативов отчислений от федеральных налогов в бюджеты субъектов Российской Федерации Бюджетным кодексом, а не ежегодными законами о бюджете.

5. Вводятся новые формы и принципы распределения межбюджетных трансфертов.

6. Законодательно  устанавливаются единые принципы  построения межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации при обеспечении самостоятельности региональных властей в их конкретной реализации.

Так же можно сказать, что  в 2005 г. в субъектах Федерации активизировалась работа по подготовке к переходу на условия, предусмотренные Федеральным законом «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации», нашедшие отражение и в новой редакции Бюджетного кодекса РФ. При этом в регионах возникли проблемы по отдельным положениям этого закона: