Теоретико-методические основы межбюджетных отношений

В связи с  рассматриваемым вопросом необходимо также отметить, что с принятием  Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления», а также федеральных законов, вносящих изменения в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования межбюджетных отношений (от 20 августа 2004 г. № 111 -ФЗ, № 120-ФЗ), можно говорить об уточнении бюджетного устройства Российской Федерации и, следовательно, сферы действия межбюджетных отношений. Статья 10 БК РФ определяет структуру бюджетной системы как трехуровневую, но вместе с тем законодательно предусматривается разделение местных бюджетов на бюджеты еще двух уровней, а именно: бюджеты муниципальных районов, городских округов, внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и бюджеты городских и сельских поселений. Бюджетный Кодекс закрепил правовые основы взаимодействия местных бюджетов, как между собой, так и с бюджетами субъектов РФ, федеральным бюджетом. В целом анализ положений новой редакции Бюджетного кодекса в части регулирования сферы действия межбюджетных отношений сводится к следующему:

• законодательно закреплена возможность установления отношений между субъектами одного уровня бюджетной системы, т.е. по горизонтали;
• допускается возможность установления отношений между федеральным бюджетом и местными бюджетами, «минуя» бюджеты субъектов РФ; допускается возможность оказания финансовой помощи из нижестоящего бюджета вышестоящему.

Мы трактуем понятие межбюджетных отношений, которое должно соответствовать сегодняшним условиям. Межбюджетные отношения – это выстраивание горизонтальных и вертикальных отношений, организация бюджетных потоков по разграничении расходов и доходов между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления, которые в свою очередь формируют, распределяют, используют бюджетные и внебюджетные фонды и несут ответственность за социальные и экономические функции государства на соответствующем уровне власти.

1.2 Этапы становления и развитие межбюджетных отношений в Российской Федерации

Межбюджетные  отношения имеют важное экономическое, политическое и социальное значение для успешного развития федеративного устройства Российской Федерации. Не случайно, что в Бюджетном послании Президента Российской Федерации проблемам межбюджетных отношений уделено специальное внимание в связи с тем, что существующая система межбюджетных отношений нуждается в глубоких преобразованиях.

Политические и экономические  процессы начала 90-х годов прошлого века по поводу отношений между федеральной властью и регионами на начальном этапе позволил национальным регионам оказывать давление на исполнительную и законодательную власть, выдвигая свои требования. В отличие от жесткого централизованного контроля советского времени, на раннем этапе переходного периода регионы имели возможность воспользоваться тем, что они фактически контролировали ключевые инструменты государственного администрирования, в том числе налоговые органы, а также части и подразделения внутренних войск. В итоге федеральный центр имел крайне мало средств для борьбы с регионами-»нарушителями» и обеспечения исполнения федеральных законов¹⁶.

Попытка перейти к новой бюджетной системе, начиная с 1991г. из государственного бюджета СССР союзный бюджет и бюджеты союзных республик оказалась неподготовленной.

Для полного понимания  становления и развития межбюджетных отношений приведем анализ периодов реформ межбюджетных отношений, которые мы разбили на следующие этапы:

Первый  этап 1991-1993 г.г. характеризовался появлением определенной децентрализации в межбюджетных отношениях. На этом этапе происходил процесс передачи ряда расходных полномочий, выполнявшихся ранее на верхнем уровне государственной власти, органам власти нижестоящего территориального уровня, однако без передачи в достаточной степени доходных источников.

В конце 1991г., были приняты законы «Об основах налоговой системы в РФ» и «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР»¹⁷, которые заложили фундамент многоуровневой бюджетной системы и обеспечили резкое расширение налогово-бюджетной автономии региональных и местных властей.

1992 г. был  переходным к становлению российской государственности в условиях самостоятельности государства, ориентированного на развитие федеративных отношений исходя из демократических начал и формирования рыночной экономики.

Впервые в Российской Федерации была предпринята попытка определить общие принципы межбюджетных отношений в Законе РФ от 15 апреля 1993 г. «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления». Основной целью данного закона было желание федерального центра привести в законные рамки бюджетный процесс в субъектах Федерации. Добиться соблюдения бюджетной дисциплины в условиях крайней слабости федерального центра можно было только в обмен на предоставление субъектам Федерации легальных гарантий их бюджетной обеспеченности и самостоятельности. Поэтому в указанном Законе регионам были даны явно завышенные обещания, которые Федерация до сих пор так и не выполнила¹⁸.

В данном законе предусматривался доходно-расходный  вариант выравнивания бюджетной обеспеченности, по существу сбалансированность всех нижестоящих бюджетов, как это было и в условиях СССР, что могло стимулировать иждивенческие настроения на местах при отсутствии обоснованных минимально необходимых норм расходов.

Поэтому для межбюджетного регулирования было введено понятие «минимальный бюджет». Под понятием «минимальный бюджет» понимался расчетный объем доходов нижестоящего бюджета, покрывающих гарантируемые вышестоящими органами власти минимально необходимые расходы, часть которых в случае недостаточности расчетного объема закрепленных доходов покрывается отчислениями от регулирующих доходов, дотациями и субвенциями. Расходную часть такого расчетного бюджета предусматривалось прогнозировать на следующий год исходя из единых и групповых минимальных социальных (натуральных) и финансовых норм и нормативов.

В нем предусматривалось разграничение видов доходов по уровням бюджетной системы, включая все уровни местных бюджетов (возможные перечни видов доходных источников для местных бюджетов нижестоящего уровня), расширен состав закрепленных доходов за территориальными бюджетами¹⁹.

При этом закрепление  доходов уже в процессе межбюджетного  регулирования становилось преобладающим, достигая не менее 70% общей суммы закрепленных и регулирующих доходов. Механизм достижения такого уровня не предусматривал привлечение дополнительных доходов за счет вышестоящих бюджетов. Этот вопрос решался путем преобразования части переданных на год нижестоящим бюджетам отчислений от регулирующих налогов в закрепленные на стабильной основе.

В соответствии со ст. 9 Закона «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления», уровень закрепленных доходов должен составлять не менее 70 % доходной части минимального бюджета любого субъекта РФ или муниципального образования, а при отсутствии такой возможности в связи с недостаточностью закрепленных и регулирующих доходов - не менее 70 % доходной части без учета в ней дотаций и субвенций.

Для достижения такого уровня вышестоящие органы власти должны были закреплять за бюджетами нижестоящего уровня полностью или в твердо фиксированной доле (в процентах) на долговременной основе (не менее чем на пять лет) любые регулирующие доходы, а также могут передавать в эти бюджеты свои закрепленные доходы.

Вышестоящим органам власти давалось право выбора в процессе межбюджетного регулирования применять дифференцированные или единые (для всех или соответствующих территорий, то есть группы их) нормативы отчислений. При этом могли утверждаться одновременно те и другие, но по разным видам регулирующих доходов.

В данном законе помимо всего прочего не были сформулированы принципы распределения дотаций на выравнивание уровня социально-экономического развития различных регионов или муниципальных образований. Это в свою очередь порождало субъективизм в распределении регулирующих доходов и финансовой помощи из вышестоящих бюджетов, при котором решающее значение имели не столько объективные потребности того или иного получателя бюджетных средств, сколько его лоббистские возможности в Парламенте или Правительстве.

Принятие  в декабре 1993г., новой Конституции  России и упрочнение позиций федерального центра привели к упорядочению межбюджетных отношений.²⁰ Таким образом, в 1991-1994 гг. в стране произошла первичная децентрализация бюджетной системы и в правовом поле новой России получили распространение базовые понятия бюджетного федерализма.

Второй  этап 1994 – 1998 гг. На данном этапе проведена первая системная реформа межбюджетных отношений. Становление системы межбюджетных отношений (1994-1998 гг.) было направлено на формирование механизма выравнивания социально-экономического развития субъектов Российской Федерации и создание нормативной базы для перехода от доминировавшего прежде индивидуального согласования объемов финансовой поддержки регионов к единым правилам распределения финансовой помощи на основе формализованных и, как следствие, более объективных критериев и расчетов. На данном этапе можно сказать также, что были реализованы ряд важных мер по совершенствованию системы бюджетного регулирования следующего характера:

• Образование в составе федерального бюджета – Фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР), средства которого (трансферты) распределяются между субъектами Российской Федерации согласно специальным критериям и формулам. При этом расчет трансфертов из ФФПР для каждого региона стал впервые проводиться по унифицированной формуле, учитывающей налоговые потенциалы и финансовые потребности территорий.
• Введены единые нормативы отчислений от федеральных налогов в бюджеты регионов, в том числе по налогу на добавленную стоимость. В бюджеты субъектов Федерации стало поступать 25% собранного на территории НДС.
• В 1996 г. утверждены стабильные на ближайшие три года пропорции разделения федеральных налогов между центром и регионами.
• Создана нормативная база для введения региональными и местными властями собственных налогов и субъектам Федерации. Было предоставлено право самостоятельно устанавливать ставку налога на прибыль предприятий и организаций, поступающего в их бюджеты (ее максимальная ставка для регионов была 22%).
• Был принят Федеральный Закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», от 29.09.1997 г. который, по сути, закрепил основные права местных органов власти в сфере бюджетно-налоговых полномочий и дало начало реорганизации местных финансов.

Созданная в  результате этой реформы система межбюджетных отношений частично соответствовала, по крайней мере, внешним признакам бюджетного федерализма, однако не имела прочной законодательной базы, а опиралась главным образом на ежегодные законы о федеральном бюджете, оставаясь внутренне противоречивой и потенциально неустойчивой.

«Период 1994–1996 годов характеризовался, постепенной стабилизацией межбюджетных пропорций, началась постепенная адаптация национальной бюджетной системы к качественно новым для нее принципам регулирования, наблюдалось сокращение сферы субъективизма и чиновничьего произвола в распределении федеральной помощи. Если, например, в 1994 году через фонд трансфертов регионы получили 23% общего объема перечислений из федерального бюджета, то в 1996 году - уже 47%»²¹.

До 1996 года источником ФФПР являлся НДС по товарам отечественного производства. В 1994 г. в федеральный бюджет шло 22% поступлений этого налога, а в 1995 г.- 27%. Затем фонд формировался за счет 15% общего объема налоговых поступлений в федеральный бюджет (за исключением подоходного налога и ввозных таможенных пошлин)²².

Соблюдение  единых нормативов распределения поступлений  федеральных налогов между федеральными и региональными бюджетами на практике не выполнялось. Были ограничены также права регионов по эмиссии ценных бумаг, резко возрос объем «нефинансируемых федеральных мандатов».

«Сокращение субъективизма в сфере распределения федеральной финансовой помощи проявляется, в частности, в росте средств федерального бюджета, перераспределяемых через ФФПР - если в 1994 году регионы получили в виде трансфертов из ФФПР в среднем 10% всей федеральной финансовой помощи, то в 1997 - 49%, а за 1998 год - уже около 80%»²³.

В итоге, за период с 1993 по 1997 г. резко возросло число  дотационных бюджетов. Если в 1993 г. их было 54 (61% общего числа), в 1995 г. - 78 (88%), в 1996 г. - 75 (84%), то в 1997 г. - 81 (91%)²⁴.

Однако существенные недостатки межбюджетных отношений  были присуще и данному этапу:

• Финансовые ресурсы направлялись в регионы и муниципальные образования не только через соответствующие Фонды финансовой поддержки, но и в виде различных субвенций, дотаций и бюджетных ссуд.
• Методика расчета средств ФФПР не была эффективна и «прозрачна».
• Незаинтересованность региональных властей в увеличении налогового потенциала и росте собственных бюджетных доходов, а помощь, которую регионы требовали от федерального правительства, значительно превосходила его возможности.
• Недостаточная нормативная база для обоснования потребностей в бюджетных расходах.