Теоретико-методические основы межбюджетных отношений

Межбюджетные  трансферты - средства одного бюджета бюджетной системы Российской Федерации, перечисляемые другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации⁴¹.

Есть несколько  причин, по которым власти вынуждены  прибегать к использованию бюджетных трансфертов:

1. В случае если бюджетная система несбалансированна по вертикали: если расходы децентрализованы более сильно, чем доходы – налоговые трансферты.
2. Для выравнивания обеспеченности жителей разных регионов услугами, для финансирования федеральных мандатов – субвенции.
3. Для выравнивания возможностей регионов в предоставлении жителям стандартного набора бюджетных услуг – выравнивающие трансферты (дотации).
4. Для создания у регионов или муниципальных образований материальной заинтересованности в проведении политики, отвечающей общегосударственным интересам – «зеркальные» трансферты» (субсидии).
5. Для компенсации нижестоящим бюджетам возросших расходов или потери доходов, в случаях, когда причиной таких потерь послужило решение вышестоящего органа власти – «компенсирующие» трансферты (субвенции, при определенных ситуациях дотации).

Дотации, субвенции  и субсидии представляют собой безвозвратные  и безвозмездные перечисления, что означает, что при получении данных средств у властей региона-реципиента не возникает долгового обязательства по отношению к властям региона-донора - ни по возврату полученных средств (так как они являются безвозвратными), ни по выплате процентов (поскольку они безвозмездны).

Однако подобная «финансовая помощь», в роли которой определены дотации, субвенции и субсидии, не всегда является безвозвратной и безвозмездной. В ст. 129 Бюджетного кодекса РФ определены формы межбюджетных трансфертов предоставляемых из федерального бюджета и представлены в следующем:

• финансовой помощи бюджетам субъектов Российской Федерации, в том числе дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации и иных дотаций и субсидий;
• субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации из Федерального фонда компенсаций;
• финансовой помощи бюджетам отдельных муниципальных образований, предоставляемой в случаях и в порядке, установленных федеральными законами;
• иных безвозмездных и безвозвратных перечислений;
• бюджетных кредитов бюджетам субъектов Российской Федерации.

Существует  законодательно закрепленный механизм распределения трансфертов, посредством которого государство также регулирует бюджетные отношения, включающий в себя использование пяти бюджетных фондов:

1. Фонд финансовой  поддержки субъектов (регионов) РФ (ФФПР);

2. Фонд компенсаций;

3. Фонд софинансирования  социальных расходов;

4. Фонд реформирования  региональных финансов и муниципальных финансов;

5. Фонд регионального  развития.

Самым крупным  из них является Фонд финансовой поддержки  регионов российской Федерации. Источником формирования этого фонда в 1994 г., было 22% НДС, поступающего в федеральный бюджет, в 1995 уже 27%, в 1996 и 1997 гг., - 15% налоговых доходов, за исключением ввозных таможенных пошлин. В 1998 г., - 14% налоговых доходов, за исключением таможенных платежей и доходов целевых бюджетных фондов, начиная с 1999 по 2001 гг., - 14% налоговых платежей, а с 2001 – 15% налоговых поступлений в федеральный бюджет.

Этот фонд был серьезно реформирован в 1999-2001 гг., была внедрена более прозрачная (нежели ранее) методика распределения трансфертов, направленная на выравнивание бюджетной обеспеченности регионов. В основе принятой методики была оценка реальной бюджетной обеспеченности регионов на базе объективных расходных потребностей (индексы бюджетных расходов) и налоговых ресурсов (индексы налогового потенциала). Трансферты этого фонда распределялись таким образом, чтобы повысить бюджетную обеспеченность регионов с удельными (в расчете на душу населения) налоговыми ресурсами ниже среднего по стране уровня, гарантировав наименее развитым территориям минимальный размер бюджетной обеспеченности. Власть заверяла, что таким образом были созданы условия при которых ни один дотационный регион не мог бы не то чтобы опередить, но даже догнать по этому показателю какой-либо из регионов, не получающих финансовую поддержку из центра. По идее из этого следует, что подобная финансовая помощь из центра никак не могла бы способствовать росту иждивенческих настроений в регионах получающих данную помощь.

Пункт 9 статьи 131 БК РФ в части, касающейся расчета дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, вступает в силу в следующем порядке (пункт 4 статьи 2 Федерального закона от 20.08.2004 № 120-ФЗ):

1) в  отношении краев, областей и  автономных округов, решение об  объединении которых в новый субъект Российской Федерации принято референдумом, состоявшимся до 1 января 2006 года, - с 1 января 2009 года;

2) в  отношении остальных краев, областей, в состав которых входят автономные округа, - с 1 января 2006 года.

Дотации из Федерального фонда финансовой поддержки  субъектов Российской Федерации для краев, областей, в состав которых входят автономные округа, рассчитываются для консолидированного бюджета края, области, включая бюджеты автономных округов, и зачисляются в бюджет края, области, если иное не установлено договором и (или) соглашением между органами государственной власти края, области и органами государственной власти автономного округа⁴².

Задачей Фонда  регионального развития является оказание помощи регионам в развитии социальной инфраструктуры. Будет продолжена реализация отбираемых на конкурсной основе программ бюджетных реформ, поддерживаемых из Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов.

Внедрение новой  методики распределения дотаций  на выравнивание минимальной бюджетной обеспеченности из фонда финансовой поддержки регионов привело к тому, что выделение основной части нецелевой федеральной финансовой помощи производится пропорционально отклонению среднедушевого налогового потенциала субъектов Федерации от среднего по стране уровня с учетом показателя межрегиональной дифференциации среднедушевых расходов по Российской Федерации, который получил название индекса бюджетных расходов. Как правило, значения индекса бюджетных расходов отражают межрегиональную дифференциацию стоимости и объема предоставления основных общественных благ на основании факторов, определяющих потребность в предоставлении тех или иных видов общественных благ в различных регионах, связанных с межрегиональными различиями в возрастной структуре населения, а также в географических, климатических и других условиях⁴³.

Для предоставления бюджетам субъектов Российской Федерации субсидий для долевого финансирования приоритетных социально значимых расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в составе федерального бюджета образован Федеральный фонд софинансирования социальных расходов.

Субсидии  из Фонда софинансирования социальных расходов направляются на поддержку приоритетных социально значимых расходов территориальных бюджетов (социальную защиту ветеранов труда, тружеников тыла, лиц, пострадавших от политических репрессий, выплаты детских пособий, адресных жилищных субсидий населению). С 2006 года труженикам тыла и лицам, пострадавшим от политических репрессий, предоставлено право, присоединяться к части социального пакета, предоставляемого гражданам, социальная поддержка которых обеспечивается за счет средств федерального бюджета.

Таблица 2.2

Состав и объемы целевых  межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации (за исключением субвенций) в 2011 г., млрд. руб⁴⁴.

В федеральном бюджете 2011 г. количество субсидий, предоставляемых из федерального бюджета, достигло значительного количества - 67. Кроме того, бюджетам субъектов Федерации предоставляются и иные целевые средства финансовой поддержки, которые по формальным основаниям представляют собой именно субсидии: т.н. «иные межбюджетные трансферты» и средства на софинансирование объектов капитального строительства государственной собственности субъектов Российской Федерации. Агрегированные данные по каждому из данных целевых межбюджетных трансфертов, за исключением реализации соответствующих полномочий.

Особое место  в системе финансовой поддержки  регионов занимает Фонд компенсаций, средства, которого передаются регионам в виде целевых субвенций на реализацию делегированных федеральных полномочий, прежде всего, по предоставлению льгот на оплату жилищно-коммунальных услуг участникам Великой Отечественной войны, инвалидам, чернобыльцам.

Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов используется на инвестиционные цели. Данный фонд явился правопреемником созданного в 2001 г. Фонда реформирования региональных финансов. Первоначально Фонд реформирования региональных финансов формировался за счет займов МБРР и был предназначен для поддержки реформ на региональном уровне. Доступ к его средствам имели не все регионы, а только те, которые прошли конкурсный отбор (до 5-10 регионов ежегодно).

Средства  этого фонда используются в основном на реализацию программ реформирования региональных и муниципальных финансов, развитие социальной инфраструктуры, погашение и обслуживание долговых обязательств. В соответствии с постановлением Правительства РФ от 5 января 2005 г. № 2 «Об утверждении Положения о предоставлении субсидий из Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов» субсидии из Фонда предоставляются субъектам РФ и муниципальным образованиям, отобранным на конкурсной основе.

Предназначением федеральной финансовой помощи в настоящее время является помощь регионам в финансировании разрыва между установленными законодательством расходными обязательствами и потенциальными бюджетными доходами, а не выравнивание минимальной бюджетной обеспеченности субъектов Федерации. Такая модель распределения финансовой помощи подразумевает софинансирование федеральными властями разрыва между доходами и расходами бюджета региона. Оценки расходных обязательств и потенциальных доходов на практике в различные годы основывались как на фактических значениях доходов и расходов, так и на нормативных величинах расходных потребностей и налогового потенциала.

На наш взгляд примечателен опыт в направлении совершенствования межбюджетных отношений, создания эффективной системы управления муниципальными финансами и внедрения новой культуры муниципального управления, ориентированной на предоставление высококачественных бюджетных услуг населению Кизилюртовского района Республики Дагестан. Правительство Республики Дагестан идет навстречу муниципалитетам, стремящимся снизить зависимость своих бюджетов от финансовой помощи региона. («ЗАКОН О БЮДЖЕТНОМ ПРОЦЕССЕ И МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЯХ В РЕСПУБЛИКЕ ДАГЕСТАН»).

Данный  закон предоставляет местным  бюджетам возможность заменить дотацию на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности из краевого Фонда финансовой поддержки муниципальных районов на дополнительный (дифференцированный) норматив отчислений от налогов, зачисляемых в краевой бюджет. Тем самым снижается доля финансовой помощи в бюджетах муниципальных районов и увеличивается возможность воздействия на уровень собираемости собственных доходов в бюджет.

Практическая  реализация и эффективность рекомендованной программы в Кизилюртовском районе можно наглядно увидеть в таблице 2.3.

Таблица 2.3

Эффективность внедренных рекомендаций по совершенствованию  межбюджетных отношений в Кизилюртовском районе Республики Дагестан в 2007-2009 гг.