Теоретико-методические основы межбюджетных отношений

Устранение диспропорций бюджетной системы и реформирование межбюджетных отношений в России представляется достижимым при условии решения следующих задач:

• во-первых, необходимо повысить активность государства в области регулирования экономических процессов, обеспечивающих достижение соответствия макроэкономических характеристик с основными параметрами бюджетной системы;
• во-вторых, совершенствование форм и методов долгосрочной стратегии бюджетных отношений должны быть ориентированы на стимулирование инвестиций и расширение совокупного общественного спроса;
• в-третьих, требуется усиление развития налогооблагаемой базы и бюджетного потенциала, путем введения целевых механизмов и сокращения масштабов перераспределения бюджетных потоков;
• в-четвертых, необходимо обеспечить согласованность механизма финансовой поддержки регионов с целями и задачами общегосударственной финансово-экономической политики с учетом комплексного подхода к социально-экономическому развитию каждого из регионов.

У реформы межбюджетных отношений в России должна быть цель, а цель мы понимаем как конечный желаемый результат. Для эффективного реформирования межбюджетных отношений мы выделяем основную цель и сопутствующие цели желаемого результата.

Основная  цель – это создание необходимых условий для сокращения различий в бюджетной и социально-экономической обеспеченности территориальных образований, сбалансирования региональными и местными органами власти своих территориальных бюджетов с целью реализации полномочий, возложенных на них, предоставления равных возможностей населению на всей территории страны в получении бюджетных услуг в объеме и качестве не ниже предусмотренных государственными социальными стандартами.

К сопутствующим  целям относятся:

• повышение заинтересованности органов местного самоуправления в формировании собственной доходной базы с помощью усиления и повышение роли неналоговых доходов (выпуск муниципальных облигаций (на покрытие дефицита бюджета), открытие муниципальных банков, муниципальных инвестиционных паевых фондов, продажа имущества и т.д.)
• четкое и обоснованное разграничение расходных полномочий между уровнями власти;
• разграничение между уровнями бюджетной системы налогов и других платежей (на постоянной основе, т. е. без ограничения сроком, полностью или в качестве совместных налогов в процентных долях, или по разделенным налоговым ставкам);
• справедливое распределение по вертикали бюджетной системы совместных налогов по временным (с указанием срока) нормативам, рассматриваемым в качестве закрепленных налогов, перераспределение средств из бюджетов одного уровня бюджетной системы в другой и выбор оптимальных вариантов такого регулирования на соответствующих этапах.

Межбюджетные  отношения должны стать серьезным  фактором экономического роста. Но без повышения заинтересованности в таком росте и ответственности за его обеспечение со стороны региональных и местных органов власти на подведомственных территориях эту задачу не решить.

Развитие  бюджетного федерализма предполагает повышение роли самостоятельности региональных и муниципальных бюджетов в экономической сфере через самостоятельное формирование ими доходных источников и определение расходных полномочий. Однако в настоящее время наблюдается нестабильность доходной базы бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований, а также значительное уменьшение налоговых поступлений. Уход от решения задачи самостоятельности бюджетов субъектов РФ подтверждается практикой последних лет в отношении изменений налогового законодательства, которое достаточно серьезно отразилось на формировании доходов региональных бюджетов в целом, а также и на местных бюджетах.

Основная тяжесть социальных расходов ложится на региональные и местные бюджеты, хотя централизация полномочий приводит к постепенному наращиванию социальных расходов федерального бюджета, особенно в образовании и здравоохранении. Внутри регионов финансирование всех социальных отраслей также постепенно перераспределяется вверх - с местного на региональный уровень. Фактически социальные функции и обеспечивающие их расходные полномочия, которые в развитых странах максимально привязаны к уровню местного самоуправления, все дальше «отодвигаются» от самого близкого к населению уровня принятия решений.

В системе  развития финансово-бюджетного федерализма и реализации эффективной региональной экономической политики в качестве предмета межбюджетных отношений следует определить:

• разграничение и закрепление расходных полномочий и бюджетных расходов по соответствующим уровням бюджетной системы страны;
• распределение закрепленных налоговых и других доходов между федеральным, региональными и местными бюджетами на постоянной основе;
• выравнивание уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов Федерации и муниципалитетов с учетом их расходных полномочий и налогового потенциала³⁹.

На наш  взгляд основные принципы реформирования системы межбюджетных отношений на современном этапе являются:

• сбалансированность интересов всех участников межбюджетных отношений;
• заинтересованность в повышении собственных доходов бюджета;
• увеличение ответственности органов власти за сбалансированность бюджета;
• уменьшение дотационности территориальных бюджетов за счет минимизации встречных финансовых потоков, развития производственного потенциала и бизнеса, как налогообразуещего фактора;
• применение в межбюджетном регулировании для всех субъектов и муниципальных образований методологии критериев, учитывающих их индивидуальные особенности;
• выравнивание бюджетной обеспеченности территориальных образований, перераспределить средства по вертикали бюджетной системы отстающих субъектов РФ и муниципалитетов;
• обязательность компенсаций бюджетам недостающих средств увеличении расходов вследствие решений, принимаемых органами власти вышестоящего уровня;
• недопустимость изъятия в бюджеты другого уровня собственных доходов, дополнительно полученных или сэкономленных бюджетных средств;
• взаимную ответственность органов власти разных уровней за соблюдение обязательств по межбюджетным отношениям;
• наличие достоверной и объективной информации о финансовой обеспеченности территориальных образований, нуждающихся в финансовой поддержке из бюджета другого уровня;
• ясность (прозрачность) и гласность межбюджетных отношений

Таким образом, при выработке механизма реформирования межбюджетных отношений сбалансированности региональных и местных бюджетов особое значение имеет разделение финансовой помощи на текущую и инвестиционную составляющую. Это определяет необходимость рационально использовать финансовое обеспечение и межбюджетное регулирование в реализации доходных и расходных полномочий по осуществлению совместного финансирования важнейших направлений региональной и муниципальной экономической политики.

2.2 Формы финансового взаимодействия центра с субъектами Российской Федерации

В формировании межбюджетных отношений ключевым вопросом является предоставление финансовой помощи субъектам РФ на решение вопросов регионального и местного значения. Начиная с 2005 г. и по настоящее время субъектами РФ приводятся в соответствие с новыми требованиями Бюджетного кодекса РФ региональные законы о межбюджетных отношениях. Анализ законодательных актов регулирующих порядок формирования и распределения фондов финансовой поддержки региональным и местным бюджетам показывает на необходимость распределения финансовой помощи без использования фактических и (или) плановых показателей, характеризующих доходную и расходную части местного бюджета. Это в свою очередь привело к изменению технологий расчета фондов финансовой поддержки муниципальных образований. Самой распространенной моделью стало формирование фондов из трех составляющих: первой - распределяемой по подушевому принципу, второй - распределяемой исходя из выравнивания уровня бюджетной обеспеченности, и третьей - компенсирующей части фонда.

Одной из ключевых проблем регионов при распределении финансовой помощи в новых условиях является непропорциональное изменение финансовой помощи в сравнении с предшествующим финансовым годом, т.е. одни муниципальные образования должны были получить средств больше, другие значительно меньше. Причем как таковых не ожидалось значительных изменений, как в доходных источниках, так и в расходных потребностях. На решение данной проблемы и было направлено распределение компенсирующей части фондов финансовой поддержки, рассчитываемой и распределяемой исходя из непокрытого финансового разрыва, образовавшегося после распределения подушевых дотаций и дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности. Недостатком данной меры является дестимулирующее воздействие на работу органов местного самоуправления по увеличению собственных доходов.

Оказание из федерального бюджета финансовой помощи бюджетам субъектов РФ осуществляется в форме предоставления:

• дотаций на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ;
• субвенций и субсидий на финансирование отдельных целевых расходов;

Распределение дотаций по подушевому принципу приобрело  достаточно широкое распространение, при этом регионы неизбежно столкнулись  с неравномерным распределением налоговой базы, неравноценной стоимостью оказания бюджетных услуг, что в свою очередь привело к дальнейшей трансформации данной технологии.

Распределение дотаций на выравнивание уровня бюджетной  обеспеченности, определяемой, отношением индекса налогового потенциала к индексу бюджетных расходов является наиболее распространенным. Концептуальными различиями в расчете индекса налогового потенциала является, механизм расчета: исходя из прогноза налоговых поступлений или по макроэкономическим показателям. Расчет индекса бюджетных расходов базируется на соотношении коэффициентов удорожания или на подушевых расходов муниципального образования к аналогичному показателю в среднем по муниципальным образованиям.

В целях постепенного сокращения дотационных регионов следует разработать механизм взаимоотношений между этими регионами и федеральным бюджетом, который включает в себя более жесткие правила контроля за разработкой, утверждением и расходованием средств регионального бюджета.

Е.В. Коломин  обратил внимание на то, что введение единых нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов только усиливает различия в бюджетной обеспеченности. Чтобы сгладить неравенство, приходится опять прибегать к трансфертам, выделяемым из фондов оказания финансовой помощи. Было бы целесообразнее сразу устанавливать дифференцированные отчисления в местные бюджеты альтернативой, которой могли бы выступать дифференцированные нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов, поскольку с их помощью перераспределялись бы средства в пользу наиболее бедных муниципалитетов.

Проведем  анализ распределения дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности субъектов РФ из ФФФП 9 субъектов Федерации за период 2007 – 2010 гг.

Методом случайной выборки, нами были выбраны 9 субъектов РФ: семь областей и две республики.

Данные субъекты Федерации расположены в пяти федеральных округах: Северо-Западном, Центральном, Южном, Приволжском и Сибирском, хотя они в разной степени являются, дотационными.

Таблица 2.1

Распределение дотаций на выравнивание уровня бюджетной  обеспеченности субъектов Российской Федерации из федерального фонда  финансовой поддержки субъектов РФ⁴⁰

Данная таблица позволяет нам сделать вывод о значительном разрыве финансовой помощи в виде дотаций для выравнивания бюджетной обеспеченности и можно заметить то, что распределение дотаций в большинстве из рассматриваемых регионов значительно увеличивается в каждом году. Проведенный нами анализ, позволяет сделать вывод о том, что причиной увеличений дотаций является – нежелание или отсутствии возможности развивать собственные налоговые и неналоговые доходы, заинтересованность в расширении производственного потенциала и улучшение социально-экономического развития субъектов.

Совершенствование бюджетного устройства России и форм финансовой помощи регионам заключается в решении проблемы бюджетного регулирования, а точнее регулирование бюджетных отношений, путем распределения трансфертов между различными уровнями бюджетной системы.