Проблемы формирования и ведения муниципальных бюджетов

Составной частью бюджетного устройства является бюджетная система, представляющая собой совокупность бюджетов государства, административно-территориальных преобразований, самостоятельных в бюджетном отношении государственных учреждений и фондов.

Бюджетная система является главным звеном финансовой системы государства. Построение бюджетной системы зависит от формы государственного и административного устройства страны. По степени распределения власти между центром и административно-территориальными образованиями все государства подразделяются на унитарные, федеративные и конфедеративные.

   Основы бюджетного устройства Российской Федерации определяются Конституцией страны и её государственным устройством как федеративной республики. В соответствии с Конституцией РФ (ст. 82 и 243) и Бюджетным кодексом РФ (ст. 10) бюджетная система Российской Федерации состоит из трёх уровней [4, с.34], [13, с.60, 182]:

1. федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов;
2. бюджетов субъектов Российской Федерации (региональных бюджетов) и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов;
3. местных бюджетов;

Бюджеты всех уровней  управления являются автономными и  не входят в бюджеты вышестоящих  уровней.

Важной самостоятельной  частью бюджетной системы является федеральный бюджет. В нём сосредоточиваются те бюджетные ресурсы, которые необходимы для осуществления затрат, носящих общегосударственный характер. Через этот бюджет также происходит процесс распределения и перераспределения национального дохода между различными субъектами государства.

Региональные  бюджеты (в России – бюджеты субъектов Федерации) образуются из региональных налогов, идущей регионам части федеральных налогов, перевода в адрес региональных бюджетов средств из бюджета центрального правительства. Расходуются они на самые широкие нужды, например, в России региональные бюджеты финансируют не только социальную, но и производственную инфраструктуру регионов, но также региональную промышленность, строительство, сельское хозяйство.

Местные бюджеты составляют финансовую основу органов местного самоуправления (муниципальных образований). Они образуются, прежде всего, из местных налогов и перевода в адрес органов местного самоуправления средств из регионального бюджета, а расходуются в основном на нужды местной социальной и производственной инфраструктуры.

В свою очередь, если мы рассмотрим бюджетную систему именно на примере Российской Федерации, то необходимо отметить, что в бюджетную систему России входят: федеральный бюджет; бюджеты республик, входящих в состав РФ; краевые, областные бюджеты; городские бюджеты Москвы Санкт-Петербурга; областные бюджеты автономий, окружных, городских и других населённых пунктов. Таким образом, вся бюджетная система России построена с учётом следующих принципов: единства разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы; полноты отражения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы; сбалансированности; эффективности и экономности использования средств; гласности, достоверности, адресности и целевого характера бюджетных средств; принципа самостоятельности бюджетов всех уровней.

Итак, бюджетная система  является одним из наиболее важных институтов любого государства, эффективность  функционирования которого оказывает  непосредственное влияние на качество экономического роста и на уровень общественного благосостояния. Именно этим фактом объясняется столь серьёзное внимание, которое в последнее время стало уделяться вопросам бюджетного устройства и бюджетного процесса.

   

 

1.2. Анализ теоретических взглядов на место и роль государственного бюджета

Раздел экономики, изучающий доходы и расходы органов государственной власти и воздействие, которое они оказывают на экономику, называется государственными финансами (англ.public finance), или экономикой государственного сектора (англ. economics of the public sector). Основные направления экономической теории различаются во взглядах на государственный бюджет по двум моментам: размеры бюджета и его сбалансированность.

Неоклассики полностью отходят от господства государства во всех сферах, в том числе выделяют госбюджет как независимую категорию. Неоклассики, либералы и институционалисты выступают за небольшой и сбалансированный госбюджет.

 С их точки зрения, госбюджет должен финансировать, прежде всего, институционально-правовую деятельность государства, а на государственном вмешательстве в экономику для смягчения провалов рынка нужно экономить (так, российский экономист либерального направления Илларионов А. считает, что с точки зрения экономического роста для России оптимальными являются государственные расходы в размере не ²/₅ ВВП, а ¹/₅)². Дефицит госбюджета, по их мнению, представляет угрозу для экономики, так как его последствиями являются государственный долг и инфляция, отрицательно воздействующие на инвестиционный климат. Если же образуется профицит бюджета, то его нужно пускать, прежде всего, на досрочное погашение государственного долга.

С какой стороны мы не подойдём к вопросу о бюджете, сбалансированность,  по мнению неоклассиков, либералов и институционалистов, является неотъемлемой частью госбюджета.

     В свою очередь, кейнсианцы выступают за большой и не обязательно сбалансированный госбюджет. С их точки зрения, большой бюджет нужен для активного финансирования государственных расходов там, где рынок демонстрирует провалы. Поэтому для них госбюджет – это инструмент широкого государственного вмешательства в экономику. Что касается несбалансированности госбюджета, то кейнсианский подход состоит в том, что в определённых обстоятельствах дефицит бюджета неизбежен, например, при резком увеличении государственных расходов для подъёма совокупного спроса с целью выхода из экономического кризиса (характерно развитых стран) или при наличии задачи форсировать экономический рост (характерно для Китая). В поддержку такого подхода к сбалансированности бюджета выдвигается идея бюджета, балансируемого на циклической основе (дефицит в годы экономического кризиса будет покрыт профицитом в годы подъёма), и ещё более радикальная идея функциональности государственных финансов (функция государственных финансов состоит, прежде всего, в обеспечении сбалансированности экономики, а не бюджета).

Таковы основные западные теоретические взгляды на государственный бюджет. Однако, и российские экономисты внесли тоже не малый вклад в изучение государственных финансов. Так видный государственный  деятель 19 в. М.М. Сперанский  в своей работе «План финансов» М.М. Сперанский описал основные принципы построения бюджетной системы. Рассмотрим её более подробно.

Из-за тяжёлого состояния  государственных финансов России император Александр I был вынужден непосредственно заняться проблемами бюджета. Он поручил М.М. Сперанскому составить роспись на 1810 г. и сформулировать основные принципы российского бюджетного законодательства. На 1809 г. дефицит бюджета равнялся 105 млн. руб., или около 85 % доходной части. Выпуск необеспеченных ассигнаций достиг 600 млн. руб., что фактически сделало Россию банкротом.

М.М. Сперанский пригласил  на работу широко известного и европейски образованного специалиста М.А. Балугьянского.[2, c.13] И уже через 2 месяца представил знаменитый «План финансов», состоящий из двух частей: 1- устройство финансов на 1810 г.; 2 – устройство финансов с 1810 г. на будущее время.

Некоторые экономисты (А.А. Ялбулганов) выдвинули предположение, что основное идеологическое влияние на формирование идей Сперанского оказало «Исследование о природе и причинах богатство народов» А. Смита. Действительно, один из ключевых сотрудников М.М. Сперанского М.А. Балугьянский был известным знатоком и популяризатором смитианских идей в России. Однако профессор Мстислав Афанасьев предполагает, что воздействие идей Ж. Кондорсе и Р. Кантильона на Сперанского прежде всего в области управления эмиссией ассигнаций, поощрения торговли, а также бюджетного устройства более очевидно. [2, c.14]. 

В своей работе М.М. Сперанский выделил наиболее актуальные финансово-бюджетные проблемы и предложил пути их решения. Он полагал, что для санации финансов России следует выполнить два главнейших требования: платить долги и уравнять доходы с расходами. В частности, нужно было провести следующие мероприятия: установить принцип рационального расходования средств; учреждать государственные долги «по приходам»; увеличить доходы путём совершенствования налоговой системы; предоставить государственному бюджету статус закона; обеспечить гласность в утверждении и исполнении бюджета.

Необходимо отметить, что практически все вышеизложенные принципы построения бюджетной системы М.М. Сперанского нашли своё отражение в современной бюджетной системе России.

   Таким образом, почти во все времена сбалансированность бюджета играла большую роль. Именно расходы и доходы являются главными инструментами, с помощью которых государство воздействует на экономику. Кейнсианская макроэкономика утверждает, что во время спада дефицит госбюджета может играть полезную роль, так как стимулирует экономическую активность. Впрочем, как утверждает ректор Российской экономической школы Гуриев С., этот аргумент неприменим к российской экономике 2000-х гг., когда наша экономика быстро росла.

Падение мировых цен на нефть в 2008 г. показало, насколько важной была ответственная макроэкономичекая политика в предыдущие годы. Если бы не выплаченные долги и накопленные резервы, кризис вернул бы Россию в 90-е гг. [9, c.87]

В итоге, следует сказать, что бюджет во все времена играл и играет важную экономическую, социальную и политическую роль в воспроизводственном процессе, является инструментом воздействия на развитие экономики и социальной сферы, выступая ускорителем, а иногда тормозом социально-экономического развития общества. Поэтому к вопросу о   формировании и ведении бюджета нужно всегда подходить грамотно и ответственно.     

 

 

 

 

 

 

 

 

1.3. Бюджетный процесс, структура и сбалансированность бюджета

Бюджетный процесс - (англ. budgetary process) это составление бюджета, его обсуждение, утверждение, использование средств, рассмотрение итогов бюджетной деятельности. Весь бюджетный процесс регламентируется законом, в котором предусмотрен порядок составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджета. В этом процессе важное место занимает бюджетное регулирование, которое означает перераспределение денежно-финансовых ресурсов между различными бюджетами.

Прежде всего, отметим, что бюджетный процесс осуществляется участниками  бюджетного процесса (рис. 1.), которые обладают бюджетными полномочиями и выполняют определённый круг задач.

 

 

 

Рисунок 1.– Состав участников бюджетного процесса в России³

 

Бюджетный процесс состоит  из нескольких этапов (рис. 2). Так, в соответствии с законом президент должен заблаговременно, задолго до начала финансового года (в РФ до 1 марта) принять решение о начале работы над составлением проекта бюджета, составить бюджетное послание парламенту. Для этого составляется прогноз социально-экономического развития страны, определяется сводный баланс имеющихся финансовых ресурсов и определяются основные направления бюджетной политики. Всё это даёт основание рассчитать контрольные цифры проекта бюджета на следующий год (в РФ бюджетный год начинается 1 января и заканчивается 31 декабря).

Рисунок 2 – Основные этапы бюджетного процесса в РФ.⁴(Составлено автором).

 

Когда проект бюджета составлен, он рассматривается президентом, который направляет его (в РФ до 1 августа) в парламент для обсуждения и утверждения. В ходе процесса составления и рассмотрения бюджета в него обычно вносится множество изменений и дополнений.

Необходимо отметить, что в утверждённом бюджете должны быть указаны суммы верхнего предела объёма ассигнований бюджета на текущие расходы и на бюджет развития. Дело в том, что если возникает бюджетный дефицит, то, прежде всего, должны быть обеспечены соответствующие доходами текущие расходы, а бюджет развития, который связан с направлениями средств на увеличение объёма производства, расширения строительства, должен ограничиваться теми суммами, которые первоначально были утверждены при рассмотрении бюджета. В утверждённом бюджете также должны определяться пределы несбалансированной части бюджета, излишек или дефицит, причём суммы определяются как в абсолютных величинах, так и в процентах от прогнозируемых доходов.

Затем после утверждения  парламентом закон о федеральном бюджете подписывается президентом. В то же время, в случае несогласия президента  с версией бюджета, представленной парламентом, он может отклонить её, т.е. наложить вето.

Финансовые органы контролируют исполнение бюджета. В случаях превышения предельного уровня дефицита и значительного снижения поступления доходных источников вводится механизм секвестра расходов. Секвестр означает, что необходимо пропорциональное снижение расходов на 5, 10, 15 % и т.д. ежемесячно по всем статьям бюджета в течение оставшегося времени всего финансового года. Правда секвестру не подлежат так называемые защищённые статьи – это расходы на заработную плату, стипендии, медикаменты, питание и т.д.

Между тем, при чрезвычайных обстоятельствах в стране может вводиться чрезвычайный бюджетный режим расходования средств. Введение чрезвычайных мер предусматривается принятием специального закона.

Итак, подведём итог вышесказанному о бюджетном процессе. Главная цель – повышение эффективности государственных расходов: достижение результатов с меньшими затратами.

Рассмотрев бюджетный  процесс, теперь перейдём к не менее важному вопросу о бюджетной структуре. Любая дискуссия об экономической политике непременно сводится к обсуждению госбюджета.

 Бюджет включает в себя доходы и расходы. Структура доходов и расходов бюджета на очередной год является основным содержанием бюджета, она определяет источники и направления расходования финансовых ресурсов государства.

Доходы государственного бюджета образуются в основном из собираемых налогов. В налоговых доходах консолидированного бюджета России, в отличие от развитых стран, лидирует не прямой налог на доходы физических лиц (из-за невысоких доходов основной массы населения и ухода от налогов богатой части населения), а косвенные налоги на физических лиц – на добавленную стоимость, акцизы, таможенные пошлины, которые лишь опосредованно уплачиваются конечными покупателями, т.е. преимущественно физическими лицами. Другим отличием является высокий вес в бюджетных доходах таможенных пошлин – не столько из-за ощутимых ввозных пошлин, сколько из-за сохранения с советского времени вывозных пошлин на основные товары российского экспорта.