Иные нормативно-правовые акты как источники права социального обеспечения

По российскому законодательству своевременная и в полном объеме уплата страховых взносов в бюджет Пенсионного фонда РФ – это  обязанность страхователя (ст. 14 Федерального закона от 15 декабря 2001 г. “Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации” [5]).

Представляется, что необходимо вернуться к остро востребованной сегодня гуманной, справедливой, отвечающей международным стандартам норме, которая  была ранее предусмотрена ст. 237 КЗоТ РФ, а именно – “неуплата работодателем  взносов на государственное социальное страхование не лишает работников права  на обеспечение за счет средств государственного социального страхования”. Реализация данной идеи применительно к обязательному пенсионному обеспечению предполагает установление ответственности работодателя перед работником за неуплату страховых взносов. В российском законодательстве эта норма отсутствует.

Федеральному законодателю в целях обеспечения права  застрахованных лиц, работавших по трудовому  договору, на трудовую пенсию надлежит установить правовой механизм, гарантирующий  реализацию приобретенных ими в  системе обязательного пенсионного  страхования пенсионных прав, в том  числе источник выплаты той части  страхового обеспечения, которая не покрывается страховыми взносами страхователя.

Впредь до установления законодателем  соответствующего правового регулирования  – исходя из принципа непосредственного  действия Конституции РФ и с учетом особенностей отношений между государством и Пенсионным фондом РФ и между  государством, страхователями и застрахованными  лицами – право застрахованных лиц, работавших по трудовому договору, на получение трудовой пенсии с учетом предшествовавшей ее назначению (перерасчету) трудовой деятельности при неуплате или ненадлежащей уплате их страхователями (работодателями) страховых взносов в Пенсионный фонд РФ должно обеспечиваться государством в порядке исполнения за страхователя обязанности по перечислению Пенсионному фонду РФ необходимых средств в пользу тех застрахованных лиц, которым назначается трудовая пенсия (производится ее перерасчет), за счет средств федерального бюджета.

По гарантиям реализации права граждан на пенсионное обеспечение  можно сделать вывод, что они  явно недостаточны, крайне нестабильны, сложны в понимании, применении, процедура  их реализации связана с высоким  эмоционально-нервным напряжением. Так, пенсионеры г. Москвы должны завести два пенсионных дела с представлением многочисленных дублирующих документов в территориальный орган Пенсионного фонда РФ для получения трудовой пенсии и органе социальной защиты населения для получения городских доплат и установления льгот.

К сожалению, новым законодательством, как правильно подчеркнуто Е.Г. Азаровой, безжалостно отменены многие положения Закона 1990 г., учитывавшие  в стаже конкретные условия исторического  развития страны (участие нынешних пенсионеров в Великой Отечественной  войне, пребывание на оккупированной территории, блокадном Ленинграде, фашистской неволе и периоды учебы, ухода за детьми до 3 лет и др.). Отсутствие необходимой преемственности между старыми и новыми законами влечет за собой пересмотр размеров пенсий для самых разных категорий пенсионеров, в том числе весьма преклонного возраста.

Следует отметить, что в  последние годы в правовом регулировании  трудового стажа и других социальных вопросов прослеживается негативная тенденция  – вначале “задним” числом отменяются нормы, действовавшие длительное время  и улучшающие положение граждан  в сфере социального обеспечения, а затем они избирательно, дозированно вновь закрепляются в законах, создавая иллюзию заботы о правах человека, повышения уровня его защищенности, социальной справедливости. Так, в соответствии с Федеральным законом РФ от 22 июля 2008 г. N 146-ФЗ “О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам установления трудовых пенсий” [6] с 1 января 2009 г. в страховой стаж вернули зачет периодов проживания супругов военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, вместе с супругами в местностях, где они не могли трудиться в связи с отсутствием возможности трудоустройства; проживания за границей супругов работников, направленных в дипломатические представительства и консульские учреждения Российской Федерации, постоянные представительства Российской Федерации при международных организациях, торговые представительства Российской Федерации в иностранных государствах, представительства федеральных органов исполнительной власти, государственных органов при федеральных органах исполнительной власти либо в качестве представителей этих органов за рубежом, а также в представительства государственных учреждений Российской Федерации (государственных органов и государственных учреждений СССР) за границей и международные организации, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации, но не более 5 лет в общей сложности, при условии подачи заявления.

В соответствии с действовавшим  до 2002 г. Законом РФ от 20 ноября 1990 г. “О государственных пенсиях в  Российской Федерации” (ст. 92) весь период проживания жен (мужей) военнослужащих засчитывался полностью без ограничения  сроком вместе с мужьями (женами) по месту службы, проживание за границей – не более 10 лет в общей сложности.

С января 2002 г. введено новое  понятие – “накопительная часть  трудовой пенсии”. Первоначально право на получение наряду с базовой и страховой частями накопительной вводилось для мужчин, родившихся в 1953 г. и позже, и для женщин, родившихся не ранее 1957 г. Затем в связи с нехваткой денег в Пенсионном фонде РФ из-за снижения единого социального налога, пролоббированного предпринимателями, данное право предусмотрели только для лиц, родившихся не ранее 1967 г., – как для мужчин, так и для женщин. Определяется накопительная часть пенсии путем деления суммы пенсионных накоплений, учтенных в специальной части индивидуального лицевого счета, по состоянию на день, с которого назначается пенсия, на количество месяцев ожидаемого периода выплаты пенсии по старости. Деньги, поступившие на накопительную часть пенсии, на выплату сегодняшним пенсионерам не идут и находятся в управлении Внешэкономбанка и других негосударственных компаний. К сожалению, эффективность использования этих сумм крайне низкая, а именно – их доходность в среднем в 2 раза ниже уровня инфляции. Таким образом, к моменту получения пенсии лицами 1967 г. рождения и позже эти накопления съест высокая инфляция, и новое предложение законодателя добровольно вступить в дополнительное пенсионное страхование даже при участии государства и работодателей представляется несостоятельным, поскольку отсутствуют гарантии обеспечения сохранности взносов от обесценивания.

Очередной, вынужденный этап реформирования пенсионного обеспечения  не носит комплексного, системного характера, а напоминает “латание дыр” на самых проблемных местах, не учитывает  негативный опыт предыдущих решений (уход от страховых принципов, замена страховых  взносов единым социальным налогом  и его снижение, введение обязательной накопительной системы, аннулирование  взаимосвязи страхового стажа с  размером пенсии, снижение коэффициента замещения, индексация пенсий, которая  не приводит к их повышению из-за инфляционных процессов, и др.). Акцент делается на повышение пенсионного возраста, единого как для мужчин, так и для женщин (при крайне низкой продолжительности жизни в России), увеличение страховых взносов при участии работников (при низких зарплатах, необеспеченности сохранности взносов от инфляции, использовании средств Пенсионного фонда РФ на выплаты, не связанные с повышением пенсий, и др.).

Предлагаемые меры по совершенствованию  пенсионных законов носят крайне дискуссионный характер, на наш взгляд, требуется серьезная социально-экономическая  проработка нововведений, широкий учет мнений ведущих ученых, специалистов, практиков. Новые законы должны быть наукоемкими, кодифицированными, стабильными, доступными в понимании, реализующими ожидания россиян на достойный уровень  пенсионного обеспечения в соответствии с международными стандартами, гарантирующими право на жизнь.

Наряду с пенсиями важным видом социального обеспечения  являются пособия. В настоящее время  система пособий в России сформировалась заново. Ранее действовавшее законодательство о пособиях состояло, как правило, из подзаконных нормативных правовых актов. Сейчас это федеральные законы, принятые в последние годы, и в  отдельных случаях законы субъектов  Федерации. Согласно Конституции РФ [1] пособия устанавливаются законом (п. 2 ст. 39). Данное конституционное предписание выполнено практически для всех видов пособий.

Система государственных  пособий в России претерпела существенные изменения, обусловленные социально-экономическими преобразованиями в стране, приведшими к глубоким переменам во всех сферах жизни. В сложных экономических  условиях принимались меры, направленные на смягчение отрицательных последствий  инфляции, безработицы, на частичную  компенсацию материальных потерь наиболее нуждающимся группам населения, на совершенствование системы пособий  с целью усиления социальной поддержки  семей с детьми, инвалидов, граждан, потерявших работу. Однако действия государства  не смогли предотвратить кризис в  социальной сфере, поскольку эффективность  социальных программ в целом крайне низка. Поэтому в настоящее время  назрела необходимость внесения коренных изменений в социальную политику, направленных прежде всего на выработку новых механизмов, обеспечивающих более рациональное использование финансовых средств на социальную защиту граждан, оказавшихся в трудной жизненной ситуации по не зависящим от них причинам, адресное предоставление пособий на уровне не ниже реального прожиточного минимума.

Анализ законов, регулирующих пособия, позволяет сделать определенные выводы. Система пособий чрезвычайно динамична, перечень видов пособий постоянно расширяется: пособия по безработице; пособия гражданам, пострадавшим в связи с привлечением их для борьбы с терроризмом; пособия гражданам, у которых возникли поствакциональные осложнения; пособия семье, принявшей ребенка на воспитание; пособие беременной жене военнослужащего, проходящего военную службу по призыву; ежемесячное пособие на ребенка военнослужащего, проходящего военную службу по призыву; пособия переселенцам и др.

Содержание законов непрерывно меняется. Это объясняется тем, что  установленные первоначально условия  получения пособий затем ужесточаются, а их размеры снижаются. Например, введено ограничение максимального  размера пособий по временной  нетрудоспособности, по беременности и родам твердой суммой без  учета заработка; размер пособия  по безработице установлен также  независимо от заработка в пределах минимума и максимума, что не соответствует  ни физиологическим потребностям человека, ни международным стандартам. Указанная  выше тенденция приводит к тому, что пособия фактически не выполняют  своего социального предназначения (например, размер некоторых пособий  на ребенка не может оказать существенную помощь семье в воспитании детей).

Представляется, что у  законодателя отсутствует и обоснованная концепция по вопросу использования соответствующих источников финансирования выплаты пособий. Так, например, ранее пособие по безработице выплачивалось за счет фонда занятости, а сейчас – из госбюджета; выплата пособия по временной нетрудоспособности сейчас финансируется из двух источников: Фонда социального страхования и средств работодателя.

Другие тенденции в  развитии законов о пособиях: несогласованность, распыленность правовых норм по разным нормативным правовым актам, порой  ничем не связанным между собой, снижение правовых гарантий граждан  по мере принятия новых законов, неадекватность правового регулирования обеспечения  граждан пособиями принципам  права социального обеспечения, обязательного социального страхования, отсутствие общей правовой стратегии  в развитии данного вида социального  обеспечения можно проиллюстрировать  на примере одного из последних законов.

До недавнего времени  пособие по временной нетрудоспособности в российской системе социального  обеспечения регулировалось подзаконными нормативными правовыми актами, принятыми  еще в советский период. Проект закона, не единожды менявший свое наименование, посвященный обязательному социальному  страхованию работника в случае наступления временной нетрудоспособности, долгие годы находился на рассмотрении в законодательном органе.

В соответствии с Конституцией РФ гарантируемое каждому социальное обеспечение в случае болезни  осуществляется на условиях, определяемых законом, которым должны регламентироваться правовые основания, размер и порядок  предоставления гражданам конкретных видов социального обеспечения.

Трудовой кодекс РФ, принятый в 2001 г., предусматривает, что при  временной нетрудоспособности работодатель выплачивает работнику пособие  по временной нетрудоспособности в  соответствии с федеральным законом (ст. 183 Трудового кодекса РФ). Такой Федеральный закон – N 255-ФЗ “Об обеспечении пособиями по временной нетрудоспособности, по беременности и родам граждан, подлежащих обязательному социальному страхованию” (далее – Закон от 29 декабря 2006 г. N 255-ФЗ) [8], необходимость которого вытекает также из ст. 1 и 3 Федерального закона от 16 июля 1999 г. N 165-ФЗ “Об основах обязательного социального страхования” [9], был принят только 29 декабря 2006 г. и вступил в силу с 1 января 2007 г.

Данный Федеральный закон  определяет условия, размеры и порядок  обеспечения пособиями по временной  нетрудоспособности граждан, подлежащих обязательному социальному страхованию. Он не распространяется на отношения, связанные с обеспечением граждан пособиями по временной нетрудоспособности в связи с несчастным случаем на производстве или профессиональным заболеванием, за исключением положений, предусматривающих сроки обращения, порядок назначения и выплаты, исчисления, сроки назначения и выплаты пособий, если эти нормы не противоречат Федеральному закону от 24 июля 1998 г. N 125-ФЗ “Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний” [10]. Таким образом, законодатель дает отсылочную норму, не пытаясь систематизировать источники.