Правовое регулирование дошкольного образования в России

1. Строительство  или покупка отдельно стоящего  здания. Соответствие всем  требованиям  надзорных  органов.

Потенциальное повышение  рентабельности бизнеса за счет больших  площадей (чем больше воспитанников, тем дешевле стоимость содержания 1 ребенка). Высокий уровень первоначальных затрат (порядка 100 млн. рублей на 240 мест), и проблематичность их возврата при  низкой рентабельности бизнеса⁵³.

2. Аренда отдельно  стоящего здания. Высокий уровень  первоначальных затрат на ремонт  и оснащение здания (порядка 30-40 млн. рублей на 240 мест), проблематичность   их  возврата. Увеличение текущих затрат из-за арендной платы.

3. Покупка квартиры  в жилом доме. Относительная (по  сравнению с отдельно стоящим  зданием) экономичность. Первоначальные  затраты составляют порядка 5 млн. рублей. Несоответствие требованиям  «Технический регламент о требованиях  пожарной безопасности» от 22.07.2008 № 123 ФЗ⁵⁴.

Минимизация рентабельности бизнеса из-за ограниченности площадей (стандартная трехкомнатная квартира вмещает примерно 10-15 детей). 
Необходимость перевода помещения в разряд нежилого. 

4. Аренда квартиры  в жилом доме. Первоначальные  затраты минимизированы (ремонт  помещения и покупка оборудования) Первоначальные затраты составляют  порядка 1 млн. рублей. Несоответствие  требованиям «Технический регламент  о требованиях пожарной безопасности»  от 22.07.2008 № 123 ФЗ.

Минимизация рентабельности бизнеса из-за ограниченности площадей. 
Необходимость перевода помещения в разряд нежилого.  
Увеличение текущих затрат из-за арендной платы (за трехкомнатную квартиру порядка 30 тыс. руб. в месяц).

Как видно, наиболее дорогостоящими, а потому наименее реалистичными являются варианты размещения частных детских садов в отдельно стоящих зданиях. В соответствии с Федеральным Законом «О некоммерческих организациях» от 02.01.1996г. №7-ФЗ в ред. от 05.04.2010 №40-ФЗ⁵⁵ органы исполнительной власти субъектов РФ и местные администрации вправе утверждать перечни государственного и муниципального имущества, свободного от прав третьих лиц, в целях предоставления его во владение и (или) в пользование на долгосрочной основе социально ориентированным некоммерческим организациям. То есть, в настоящее время де-юре появилась возможность передачи некоммерческим организациям в безвозмездное пользование зданий бывших детских садов для открытия соответствующих частных учреждений. Это могут быть как простаивающие здания, так и здания, занятые сторонними организациями, которым не возвращается их первоначальное назначение из-за недостаточности средств в местных бюджетах. В то же время пока сложно прогнозировать послужит ли это толчком к сколько-нибудь существенному увеличению сети частных дошкольных учреждений. Вложения в ремонт и оборудование такого здания весьма значительны, но при этом снижены возможности получения банковского кредита, который, как правило, под арендуемые здания получить затруднительно. В этой связи привлекательным для бизнеса вариантом является передача в безвозмездное пользование частично подготовленных к эксплуатации зданий за счет средств бюджета.

Использование покупной или арендованной квартиры в жилом  доме под частный детский сад  в настоящее время также весьма проблематично. Требования Технического регламента пожарной безопасности позволяют  организовывать дошкольное образовательное  учреждение только в отдельно стоящем  здании. Согласно действующим законодательным  нормам юридическое лицо не может  осуществлять свою деятельность в жилом  помещении. Перевод помещения в  разряд нежилого, с одной стороны, не всегда возможен (особенно если квартира арендуется), с другой стороны, такой  перевод влечет за собой резкое увеличение размера коммунальных платежей (а  в условиях низкой рентабельности бизнеса  это имеет весьма существенное значение). По этим причинам участники «серого» рынка услуг по уходу за детьми не спешат получать легитимный статус. Попытки органов управления образованием в отдельных субъектах РФ сделать  «серый» рынок легитимным показывают, что незаконность этого сегмента рынка определяется сегодня прокуратурой сразу по нескольким основаниям: незаконная образовательная деятельность, нарушение  правил пользования жилыми помещениями, нарушения требований противопожарной  и санитарно-гигиенической безопасности⁵⁶. 

Следует отметить, что в 2010г. в санитарные требования к организации работы дошкольных учреждений были внесены поправки, которые облегчают открытие детских  садов в квартирах жилых домов. Но поскольку при этом другие законодательные  и нормативные акты не пересматривались, радикальных изменений на «сером»  рынке услуг не произошло⁵⁷.

3.Организация функционирования частного детского сада принципиально отличается от муниципального (государственного) дошкольного образовательного учреждения в части источников финансирования. Если в муниципальном детском саду как минимум 2 источника финансирования (родительская плата до 20% и средства бюджета от 80% расходов), то в частном детском саду единственным источником финансирования является родительская плата. Высокий размер родительской платы — одна из основных проблем, снижающих спрос населения на услуги негосударственного сектора и, соответственно, сдерживающих развитие частных детских садов. Решение этой проблемы может осуществляться в двух вариантах:

— участие бюджета  в финансировании содержания детей  в частных детских садах в  размере норматива, установленного для муниципальных дошкольных образовательных  учреждений;

— компенсация части  родительской платы за содержание детей  в частных дошкольных учреждениях. 

Современное законодательство позволяет финансировать из бюджета  организацию дошкольного образования  в негосударственных организациях в размере норматива финансирования через муниципальный заказ. В  Челябинской области эта законодательная  норма реализуется только в областном  центре и только в отношении одного частного детского сада. При этом из муниципального бюджета покрывается  не более 17% затрат, оставшуюся сумму  покрывает родительская плата (более 8 тыс. руб.).

Областная целевая  программа «Поддержка и развитие дошкольного образования» на 2010-2014 годы, утвержденная Правительством Челябинской  области, предусматривает расширение практики размещения муниципального заказа на дошкольное образование у немуниципальных  поставщиков⁵⁸. Однако на сегодняшний день реально этого не происходит из-за того, что новые частные детские сады не открываются, а вкладывать средства бюджета (в большинстве случаев дотационного) в уже функционирующие негосударственные детские сады муниципалитеты не спешат.  
Нормативный размер компенсационных выплат в муниципальных детских садах (осуществляются за счет средств областного бюджета) составляет 20% от суммы внесенной родительской платы за первого, 50% — за второго, 70% — за третьего по очередности рождения ребенка. Для негосударственных детских садов размер компенсационных выплат в настоящее время определяется исходя из среднего размера родительской платы в муниципальных образовательных учреждениях субъекта Федерации⁵⁹.

Поскольку размер родительской платы в негосударственных образовательных  учреждениях примерно на порядок  выше, чем в муниципальных, размер компенсации, которую получают родители негосударственных образовательных  учреждений, на порядок ниже в процентном отношении к реально уплаченным суммам. В соответствии с изменениями, внесенными в Закон РФ «Об образовании» в конце 2010г., у субъектов Федерации  появилось право увеличить размер компенсации части родительской платы в негосударственных образовательных  организациях. Реализация этого права  может реально снизить затраты  родителей и, тем самым, повысить привлекательность дорогостоящих  услуг частных детских садов. 

Меры, которые могут  быть приняты для поддержки развития негосударственного сектора дошкольного  образования .⁶⁰

Таким образом, анализ проблем открытия и организации  работы частных детских садов  показывает, что для поддержки  развития частного сектора системы  дошкольного образования в настоящее  время необходим ряд решений  федерального  и  регионального  уровня. 

Для развития дошкольного  образования по линии индивидуального  предпринимательства необходимо внесение дополнений в Закон РФ «Об образовании» в части возможности осуществления  индивидуальным предпринимателем основных общеобразовательных программ дошкольного  образования⁶¹. Согласно п. 2 ст. 17 Гражданского Кодекса РФ «допускается использование жилого помещения для осуществления профессиональной деятельности или индивидуальной предпринимательской деятельности проживающими в нем на законных основаниях гражданами, если это не нарушает права и законные интересы других граждан, а также требования, которым должно отвечать жилое помещение». 

Однако следует  оговориться, что, предоставляя на законодательном  уровне возможность индивидуальным предпринимателям заниматься дошкольным образованием, органы государственной  власти должны хорошо представлять не только выгоды такого решения (снижение дефицита мест в системе дошкольного  образования), но и его социальные риски. В их числе увеличение детского травматизма и заболеваемости, что  неизбежно в условиях проживания нашего среднестатистического гражданина, а также с учетом среднестатистического  общекультурного уровня предполагаемого  предпринимателя. В этой связи частный  бизнес в форме некоммерческой организации, чья деятельность регламентируется лицензионными условиями и подконтрольна  надзорным органам, гораздо предпочтительнее. 

Если вести речь о развитии такого бизнеса в жилых  помещениях, то на федеральном уровне необходимо внесение изменений, во-первых, в Гражданский Кодекс РФ (статья 671 «…Юридическое лицо может использовать жилое помещение только для проживания граждан»)⁶². Во-вторых, необходимо внесение изменений в «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности», в части требования к размещению дошкольных образовательных учреждений в отдельно стоящих зданиях. При этом необходимо принимать в расчет, что в жилых помещениях рентабельность бизнеса по организации детского сада стремится к нулю из-за малочисленности  контингента  воспитанников. 

В общем, для развития полноценного бизнеса (то есть для открытия хорошего частного детского сада, способного приносить хоть небольшую прибыль  владельцу) необходимо большое нежилое  помещение⁶³. (Причем, как уже указывалось, по сегодняшним требованиям «Технического регламента о требованиях пожарной безопасности» это должно быть отдельно стоящее здание.) Поэтому к первоочередным мерам развития негосударственного сектора системы дошкольного образования можно отнести следующее: 
— предоставление негосударственным образовательным организациям, оказывающим услуги в сфере дошкольного образования, объектов государственной и муниципальной собственности на условиях долгосрочных договоров  безвозмездного  пользования; 
— частичная подготовка к эксплуатации за счет средств областного и муниципальных бюджетов объектов государственной и муниципальной собственности, предоставляемых негосударственным образовательным организациям на условиях долгосрочных договоров безвозмездного пользования.⁶⁴

При этом следует  отметить, что удовлетворение потребности  населения в услугах системы  дошкольного образования указанными мерами в ближайшей (и даже в среднесрочной) перспективе не достигается из-за того, что количество зданий, потенциально пригодных для организации работы детских садов, ограничено. Строительство  детских садов за счет только своих  средств частному бизнесу не выгодно, а обременение застройщиков жилых  микрорайонов нормативами возведения объектов соцкультбыта, ведет к росту  стоимости и без того предельно  дорогого жилья. В связи, с чем такая мера как долевое строительство детских садов за счет средств бюджета и частного бизнеса, с последующей приватизацией объекта на условиях его использования по целевому назначению, может привлечь потенциальных инвесторов в негосударственный сектор системы дошкольного образования. 

Для повышения рентабельности бизнеса по организации дошкольного  образования в рамках действующего федерального законодательства на уровне региональных и муниципальных органов  власти можно предусмотреть⁶⁵:

— предоставление субсидий негосударственным образовательным  организациям, оказывающим услуги в  сфере дошкольного образования, за счет средств областного и муниципальных  бюджетов через механизм муниципального заказа;

— установление компенсации  части родительской платы в негосударственных  образовательных организациях в  размере не менее 20% от фактически уплаченных сумм.

Однако, чтобы эти меры реально были реализованы на уровне всех субъектов РФ, желательно законодательно закрепить норму бюджетного финансирования дошкольных образовательных учреждений на основе норматива независимо от организационно-правовых форм и форм собственности (в статье 41 Закона РФ «Об образовании» предусмотрено финансирование только государственных и муниципальных образовательных учреждений). 

В обращениях учредителей  действующих негосударственных  образовательных учреждений всех типов (от детских садов до ВУЗов) в законодательные  и представительные органы власти наиболее часто встречаются следующие  предложения, повышающие рентабельность бизнеса: 
— дополнить статьи 381 и 395 Налогового Кодекса Российской Федерации⁶⁶ с тем, чтобы образовательные организации приобрели статус получателя налоговых льгот, заключающихся «в освобождении от обязанностей по уплате налога на имущество организаций в отношении имущества, используемого при осуществлении образовательной и научной деятельности, а также в освобождении от обязанностей по уплате земельного налога в отношении земельных участков, неразрывно связанных с объектами недвижимого имущества, и используемого в образовательной и научной деятельности»;  
— закрепить норму, позволяющую при определении налоговой базы по налогу на прибыль учитывать случаи направления образовательной организацией полученной прибыли на осуществление образовательной деятельности, внеся соответствующие изменения в статью 274 Налогового Кодекса Российской Федерации, а также разработать правовые критерии предоставления налоговых льгот.

Представляют практический интерес также предложения Федеральной  антимонопольной службы России в  проект федерального Закона «Об образовании» по развитию конкуренции на рынках социальных услуг в части функционирования частных образовательных организаций:  
«- обеспечение равных условий функционирования образовательных учреждений всех организационно-правовых форм и форм собственности в части равных прав на получение государственной и муниципальной поддержки, участия в государственных и муниципальных программах и проектах⁶⁷;