Природа и сущность государственного управления

    Волевая составляющая  имеет очень большое значение. Безвольное, рыхлое, не имеющее стратегической  линии государство, не обладающая  единой волей система муниципальных органов не способны выполнять свои задачи в обществе.

    Управленческая  воля выражается в принимаемых  решениях, особенно в тех, которые  затрагивают жизненные интересы  всего общества, данного территориального  коллектива, его социальных групп.  Нередко они принимаются, несмотря  на сопротивление таких групп,  а иногда — вопреки воле  большинства населения. 

    Возможности регулятивной  деятельности органов государства  и муниципального образования  непосредственно связаны с властью.  Выше уже говорилось о суверенной  власти государства, обладающей  верховенством в обществе по  отношению к любой другой общественной  или даже личной (например, родительской, поскольку государство законами  о браке и семье ограничивает  ее) власти. Исключением является  только власть правящей партии  в тоталитарном государстве (особенно  при однопартийности), но и в этом случае суверенитет государства не отвергается. Однако власть государства бывает ослаблена в силу различных причин. В федерациях в определенных ситуациях государство вынуждено уступать напору субъектов, в унитарном государстве муниципальное самоуправление захватывает некоторые позиции государственной власти, государственная власть центра слабеет под давлением политических и национальных элит (в многонациональном государстве), да и сами руководители государства иногда ослабляют государственную власть, непрофессионально используя ее.

Возможности государства  и муниципальных органов осуществлять управление в обществе зависят также  от их силы. С одной стороны, сила государства проистекает из его  суверенной власти. Как указывалось  выше, только государство обладает уникальной публичной властью, верховенством  в обществе, только оно вправе принимать  обязательные для всего общества государственные решения (законы и  другие акты), обеспечивая их выполнение в случае необходимости государственным  принуждением.

С другой стороны, сила государства  коренится в ее опоре, в тех  материальных, политических и идеологических ресурсах, которыми оно располагает. Это может быть безусловная поддержка  населения или, напротив, ее отсутствие, развитая или, напротив, слабая и деградирующая  экономика, прочное политическое влияние  внутри страны, например в отношениях с субъектами федерации или на международной арене, отсутствие либо наличие национальной идеи, т.е. принятой обществом, господствующей в нем, воспринятой  населением. Разумеется, все эти  факторы могут быть использованы по-разному как в демократических, так и в антидемократических  целях.

Государственное регулирование общественных отношений (соответственно в стране или в территориальном коллективе) имеет свои пределы. Самые общие пределы для вмешательства государства и муниципального управления в дела общества и территориального коллектива устанавливают две традиционные концепции: гражданского общества и естественных прав человека. Считается, что государство и муниципальные органы не должны вмешиваться в сферу гражданского общества, регулировать отношения в этой сфере. Правда, по вопросу, что такое гражданское общество, единого мнения не существует. Иногда к этой сфере относят производственные отношения, систему общественных объединений, личную свободу человека, духовную жизнь и т.д.

Государственное регулирование, как считается, не должно касаться также  естественных прав человека. Под ними понимаются, как правило, личные права, принадлежащие человеку от рождения: право на жизнь, свободу, собственность, личную неприкосновенность и др. Однако естественные права давно включены в тексты конституций и стали  позитивными правами. Они защищаются государством, муниципальными органами, как и права гражданина. Естественные права считаются неотчуждаемыми, но на деле даже сама жизнь может  быть “отчуждена” по приговору  суда: смертная казнь существует во многих странах (в том числе в  США).

На практике пределы государственного управления ограничены, во-первых, характером объекта регулирования. Как говорилось, многие явления вообще не поддаются государственному или муниципальному управлению (например, мысль человека). Во-вторых, пределы регулированию ставит само общество: его естественное саморегулирование. Общество — сложная система, действующая по правилам синергетики. Вмешательство в естественные процессы саморегулирования общества (например, путем создания государственной властью нового строя на базе теоретических выводов), социальные эксперименты, изменяющие сами основы человеческого существования, сложившуюся общественную мораль, ведут к краху, как это показал опыт стран тоталитарного социализма. Следовательно, регулятивные меры, применяемые в государственном и муниципальном управлении, должны быть такими, чтобы они, с одной стороны, не нарушали естественную саморегуляцию общества, а с другой — позволяли бы исправлять недостатки стихийного развития.

В-третьих, пределы государственному управлению ставят реальные возможности  общества (территориального коллектива). Конечно, теоретически правители любой  страны, руководители муниципального образования хотели бы, чтобы люди под их управлением материально (вовсе не обязательно духовно) жили лучше. Это выгоднее и самим управляющим  структурам: больше налоговых доходов, меньше возможностей для проявления социального недовольства. Однако обеспечить для всех одинаково равный высокий  достаток невозможно хотя бы по причине  разных личных качеств, способностей людей. В любом обществе (территориальном  коллективе) имеются личности и социальные группы с завышенными притязаниями на долю общественного продукта, не соответствующими их реальному вкладу в общественное производство.

Крах системы может  произойти и в том случае, если власть волевыми действиями, не учитывая возможности общества, десятилетиями  превышает допустимый порог расходов на непроизводительную сферу (например, на гонку вооружений), снижая долю заработной платы в стоимости произведенного продукта. В странах тоталитарного социализма это привело к стагнации, а затем и к краху системы, хотя, разумеется, для этого были и другие причины. С таких позиций основной смысл управления (регулирования) состоит в соблюдении необходимых пропорций, в том, чтобы не перешагнуть общественно допустимый “порог”. Если же уступок (благ), превышающих реальные возможности общества удовлетворить их, добиваются социальные слои, составляющие большинство или значительную часть населения, то производство может оказаться нерентабельным, а это подрывает жизнеобеспечение общества, само его существование в данной Модели. Начинается “бегство капитала” (закрытие предприятий, Перевод их в другие страны), растет безработица, усиливается социальная напряженность, падает уровень жизни и т.д. Сказанное с определенными оговорками относится и к муниципальному образованию. Примеров банкротства муниципалитетов достаточно, в том числе и в России.

Наконец, пределы государственному и муниципальному управлению ставит субъективный фактор: умение “управленцев”  управлять. Для успеха необходима хорошо продуманная, отлаженная система государственных  и муниципальных органов, действующих  в унисон. Их рассогласованность может  привести к неудаче самых хороших  начинаний. Нужны правильно используемые способы и методы управления, дающие лучший результат. Необходим высокий  уровень общей, политической и юридической  культуры работников государственного и муниципального управления, их высокие  моральные качества, их искреннее желание служить народу, профессионализм и навыки менеджера, лидера.

3. Система государственного управления.

Система государственного управления представляет собой научную дисциплину, изучающую организацию государственного управления социально-экономическими процессами в обществе. Предметом  системы государственного управления являются формы и методы воздействия  на производственную, социальную и  духовную жизнедеятельность людей, связанных между собой общностью  политической и экономической системы.

Производство — основа человеческой жизни. Оно включает процесс  взаимодействия человека с природой (труд) и совокупность возникающих  при этом отношений. Человек трудится осознанно, производит и воспроизводит  необходимые ему средства существования. Побуждаемые все возрастающими  потребностями, люди расширяют сферу  трудовой деятельности, накапливают  опыт, развивают способности к  труду, используя более совершенные  средства производства.

В процессе трудовой деятельности они вступают в технико-производственные и общественно-производственные отношения. Технико-производственные отношения определяются технологией и организацией производства. Общественно-производственные отношения устанавливаются в зависимости от воли сообщества в целом, а не каждого участника производства в отдельности. Эта воля может проявляться стихийно, т.е. в качестве результата взаимодействия, перекрещивания сил, случайных актов, или осознанно путем делегирования участниками производства своих полномочий специальным представителям.

Общественные отношения  не исчерпываются отношениями непосредственно  в производстве, которые являются самой важной, но все же только одной  из их сторон. Общественные отношения  содержат использование результатов  производства, т.е. отношения в сфере  распределения продуктов, обмена ими  и в значительной степени в  области их потребления. Производство, распределение, обмен и потребление  тесно переплетаются между собой  и составляют единый процесс воспроизводства  материальных и духовных благ.

Государственное управление воздействует на все стороны воспроизводства  и сферы деятельности. В производственных отношениях оно во главу угла ставит формы собственности, регулируя  их таким образом, чтобы все субъекты хозяйствования находились в равных условиях. В сфере отношений распределения  не допускается чрезмерная монополизация  отдельными лицами или группами решающих средств производства, так как она приводит к поляризации богатства и бедности, подавлению личности.

Удовлетворение общественных потребностей в сферах производства и потребления обусловливает  необходимость обобществления национального  богатства и функционирования государственных (муниципальных) предприятий, учреждений. Обобществлению (огосударствлению) подвергаются природные, материальные, финансовые ресурсы. Наряду с государственным сектором функционируют частные, корпоративные  предприятия. В результате формируется  смешанная экономика, характеризующаяся  соотношением различных форм хозяйствования и собственности.

Непосредственно государственное  управление выражается в практической деятельности по реализации политики государства, обеспечению его интересов. При этом выполняются функции  организации, координации, анализа, контроля и др. Применяются методы, как убеждения, стимулирования, так и принуждения, как административно-плановые, так и рыночные рычаги. Достижения информатики и вычислительной техники предоставляют возможность для прогнозирования в национальном и международном масштабах, оперативного реагирования на изменение рыночной конъюнктуры и принятия правильных решений.

Система государственного управления как научная дисциплина опирается  на соответствующие закономерности, принципы, правила, составляющие основу методологии государственного управления, методов управления, приемов, способов решения управленческих задач.

Объективные законы общественного  развития не зависят от сознания и  воли людей, действуют независимо от того, сформулированы они наукой или  нет. Но объективность не означает их фатальность, а люди не бессильны перед ними. Законы могут проявляться в одних условиях стихийно, а в других — через сознательно организованную деятельность.

Если закон не познан и неясен, то люди ему следуют интуитивно, слепо, ценой проб и ошибок. Познанные законы они используют в своих интересах. Следовательно, деятельность определяется не только закономерностью, но и субъективным фактором — сознанием человека, что обусловливает возможность воздействия на его поведение через систему государственного управления. Государство имеет на это право, так как его институты способны полнее познать механизм действия законов, чем отдельно взятая личность, и оно действует на основе Конституции.

Если система государственного управления правильно отражает сущность действия законов, то общество продвигается вперед. В случае неадекватного отражения  их действия в практике управления возникают диспропорции, противоречия и конфликты.

В государственном управлении обычно принимаются решения относительно использования денег, других ресурсов. Ресурсы ограничены, действует закон  экономии, минимизации затрат, требующий  поиска альтернативных путей использования  ресурсов в процессе принятия решений, использования ресурса до тех  пор, пока стоимость приращения продукции  превышает стоимость приращения ресурса. Когда переменными являются два и более ресурса, то определяется наилучшее сочетание всех факторов производства. Применяется закон  взаимозаменяемости факторов производства: один фактор может быть заменен другим при сохранении необходимого уровня производства. Выгодно заменить один фактор другим, когда стоимость замещающего  фактора меньше, чем затраты на заменяемый фактор.

Из чисто управленческих широко известен закон Паркинсона (выведен  на основе анализа динамики количества кораблей, рабочих и служащих в  Британском адмиралтействе за 50 лет), констатирующий, что всякая управленческая структура  в своем развитии со временем сосредоточивается  на самой себе, увеличиваясь вне связи с состоянием объекта управления. Поэтому необходим постоянный контроль за управленческим аппаратом, чтобы противодействовать тенденции увеличения.