Роль внутренней и внешней среды в функционировании и развитии организации

4. Организация — это  формирование системы государственного  управления на основе установленных  принципов и подходов, определение  структуры управляющей и управляемой  систем в государственном управлении. Организация в узком смысле  — это упорядочение структуры  органов государства, штатов, персонала,  процессов государственного управления. Организующая деятельность включает  действия и решения, конечной  целью которых является обеспечение  надлежащего функционирования органов  государственного управления. [28]

5. Распорядительство, т. е. оперативное регулирование управленческих отношений, возникающих по поводу осуществления полномочий государственных органов и должностных обязанностей, обеспечение режима должной государственной деятельности в форме принятия административных актов (правовых актов управления: приказов, распоряжений, указаний, инструкций, правил, руководств и т. д.). Распорядительство в узком смысле — это дача текущих указаний руководящими государственными служащими (должностными лицами). [28]

6. Руководство — это  установление правил и нормативов  деятельности и отдельных действий  государственных органов (государственных  служащих, должностных лиц), управляемых  объектов; общее руководство —  это определение содержания государственной  деятельности (например, управленческой). [28]

7. Координация — это  согласование деятельности различных  государственных органов для  достижения общих целей и задач  государственного управления. Координация  — это формирование «ансамбля»  управленческой деятельности автономных  административных центров и обеспечение  гармоничного его функционирования. Если, например, существует несколько самостоятельных организационных систем, каждая из которых имеет собственную сферу деятельности, цели, задачи и методы осуществления функций, и требуется решить проблему соединения усилий различных органов управления, то в данном случае возможно создание органа управления, наделенного координационными полномочиями (в настоящее время координационными органами являются преимущественно государственные комитеты РФ, некоторые федеральные министерства и иные органы исполнительной власти, реализующие функции регулирования, межотраслевой координации и контрольно-надзорные функции). [28]

8. Контроль — это установление  соответствия или несоответствия  фактического состояния системы  государственного управления и  ее структуры требуемому стандарту  и уровню, изучение и оценка  результатов общего функционирования  государственных органов, а также  конкретных действий субъектов  управления; установление соотношения  намечаемого и сделанного в  системе государственного управления. Контроль — это наблюдение  за качеством управленческой  деятельности, выявление ошибок  в управлении и степени соответствия  управленческих действий и административных  актов принципам законности и  целесообразности. В определенных  сферах государственной деятельности  органы государственной власти  постоянно усиливают контроль за совершением тех или иных действий. Контроль должен быть последовательным, разумным, обоснованным, гласным, объективным, законным и оперативным. Одним из видов контроля является надзор1, осуществляемый, как правило, только для выяснения соответствия законности проводимых мероприятий (действий, решений). [28]

9. Регулирование — использование  методов и способов управления  в процессе организации системы  государственного управления и  ее функционирования. Регулирование  — это установление общеобязательных  требований и процедур для  объектов управления и различных  субъектов права в целях обеспечения  общественного порядка, безопасности, равенства участников экономических  отношений, основ демократической  конкурентности, прав и свобод граждан. [28]

Полный перечень направлений  реализации функции государственного регулирования достаточно велик; укажем лишь некоторые из них: определение  правил поведения и действия в  конкретной сфере посредством нормативного правового акта; установление конкретных процедур управления (сертификация, лицензирование, налогообложение, регистрация и  т. д.); установление механизма контроля требуемых действий, т. е. осуществление  контрольной и координационной  деятельности, реализация надведомственных полномочий; формулировка задач и этапов управленческой деятельности и т. д.

Содержание государственного регулирования складывается из следующих  элементов: нормативное установление общих требований в конкретной сфере  управленческой деятельности; экономическое  и правовое регулирование развития конкретных отраслей; государственная  поддержка и защита российских разработчиков, производителей и потребителей; контроль за выполнением установленных законом требований и положений; координационное управление; реализация надведомственных контрольно-надзорных полномочий. Функция государственного регулирования все чаще находит свое отражение в федеральных и иных законодательных актах.

В некоторых отраслях государственного управления государственное руководство  и управление невозможно, да и нецелесообразно  заменять государственным регулированием. Например, управление внутренними делами, иностранными делами, юстицией подчинено  режиму централизованного прямого  управления. Вместе с тем в отраслях управления промышленностью и хозяйственного строительства уже давно применяется  на практике механизм государственного регулирования, так как он в большей  мере способствует созданию благоприятных  экономических, организационных и  юридических условий для функционирования предприятий, коммерческих и некоммерческих организаций. Государственное регулирование  отрицает прямое административное вмешательство  органов государственного управления в производственную и иную хозяйственную  деятельность предприятий и организаций; оно использует такие правовые средства, как установление стандартов, конкретных управленческих процедур, а также  налоги, сборы, тарифы, пошлины, государственный  заказ.

Государственное регулирование  характеризуется как «положительное»  государственное управление, т. е. непрерывное  решение вопросов общественной и  государственной жизни государством и его исполнительно-распорядительными  органами. В сферу деятельности этих органов и должностных лиц  попадают вопросы налогообложения, таможенной деятельности, обеспечения  санитарно-эпидемиологического благополучия населения, борьбы за экологическую  чистоту, стандартизации и сертификации, ветеринарии и т. д.

10. Учет — это фиксация информации, выраженной в количественной форме, о движении материальных ресурсов государственного управления, о результатах реализации управленческих отношений, полномочий государственных органов, государственных управленческих решений, о наличии и движении документов, имеющих важное значение для государственного управления в целом; это фиксирование в количественном выражении всех факторов, влияющих на организацию и функционирование государственного управления. Учет предназначен для определения наличного количества каких-либо предметов, документов, фактов; система учета, как правило, включает органы управления на федеральном, региональном, ведомственном и муниципальном уровнях, информационно-аналитические организации и центры сбора, обработки и передачи информации, инженерно-технические средства, а также нормативные правовые акты, регламентирующие деятельность в соответствующей области.³ [28]

Многообразие функций  регионального менеджмента опосредуется широким кругом его задач. При  этом выделяются следующие основные функции: целеполагание, регулирование  и стимулирование.

Целеполагание обусловлено  необходимостью осуществления научного прогнозирования социально-экономического развития региона и разработкой  целевых региональных программ. Главной  целью социально ориентированной  рыночной экономики является воспроизводство  условий, обеспечивающих высокий уровень  жизнедеятельности человека. Поэтому  функция целеполагания реализуется  в процессе социальной экономической  трансформации хозяйства региона, обоснования направлений его  реструктуризации. Особое значение эта  функция приобретает в переходный период, когда каждый регион вынужден искать и завоевывать определенную нишу на российском и мировом рынках, вписываться в межрегиональные  и мирохозяйственные экономические  связи и рыночные отношения.

Регулирование в региональном менеджменте реализуется в основном в системе объектов, относящихся  к государственной собственности  субъектов Федерации, а также  объектов федеральной собственности, переданных в собственность регионов. Для этого могут использоваться методы как прямого, так и опосредованного  воздействия. Причём степень воздействия  субъекта управления на все объекты, в том числе и на объекты  региональной собственности, будет  постоянно меняться, поскольку объем  и полнота реализации функций  регулирования находятся в определенной зависимости от степени зрелости рыночных отношений и их внедрения  в хозяйство региона.

Например, предприятия автомобильного транспорта, являющиеся собственностью субъектов Федерации, могут быть переданы на договорных условиях акционерному обществу или сданы в аренду любому хозяйствующему субъекту. В этом случае объем функции регулирования  снизится, а сама функция субъекта управления, по сути, будет сведена к контролю над соблюдением договорных обязательств.

В условиях перевода хозяйств регионов на рыночные отношения особое место в региональном менеджменте  отводится функции стимулирования. Это связано, прежде всего, с ограниченностью  использования в региональном менеджменте  методов непосредственного воздействия. В многоукладном хозяйстве региона  функционируют предприятия и  организации, принадлежащие к самым  различным формам и видам собственности, – федеральной, региональной, муниципальной, коллективной, частной и др. Но методы непосредственного воздействия  регионального менеджмента правомерны лишь в отношении объектов региональной собственности. Для всех других объектов эффективными могут быть только методы опосредованного воздействия и, прежде всего, стимулирования деятельности субъектов хозяйствования.

Стимул, как известно, –  активный побудитель деятельности предприятий  и организаций любых форм собственности. Стимулирующая функция регионального  менеджмента дает субъекту управления мощные средства для реализации интересов  региона, муниципальных образований, предприятий, организаций и социальных групп. Таким образом, сущность функции  стимулирования заключается в целенаправленном воздействии субъекта управления региона  на социально-экономические процессы в целом, а, значит, и в косвенном  воздействии на все объекты, функционирующие  на территории региона. Так, краевая  администрация не может обязать  предприятия, находящиеся в федеральной, муниципальной или другой форме  собственности, выделить средства, к  примеру, для строительства какого-либо объекта общерегионального значения. Однако она может заключить с этим предприятием договор, в соответствии с которым предприятие обеспечит какую-то часть финансирования строительства, а администрация создаст ему определенные стимулирующие условия хозяйствования: освободит от налога на прибыль (части, причитающейся областному бюджету), предоставит льготные условия водо-, энергопользования и т.д.

Перераспределение и взаимодействие функций субъектов управления на федеральном, региональном и муниципальном  уровнях управления осуществляется на основе принципа выделенной компетенции. Этот принцип, в корне отличающийся от традиционного принципа разграничения функций, не получил освещения ни в отечественной, ни в зарубежной литературе. А, между тем, дальнейший отказ от использования указанного принципа в российской практике региональных реформ ‑ мощный фактор их сдерживания.

В настоящее время органы государственной власти России пытаются искусственно разграничить функции  управления между исполнительными  и законодательными (представительными) органами, между регионами и центром, между субъектами федерации и  муниципальными структурами. Однако в  странах с рыночной экономикой давно  отказались от принципа разграничения  функций, взяв на вооружение его противоположность  – принцип выделенной компетенции. Суть этого принципа заключается  в наделении каждого  субъекта управления  точно очерченными  функциями, которые закреплены за ним  законодательно. При этом для реализации каждой функции закон устанавливает  соответствующие объемы ресурсов и  их источники.

Кардинальное отличие  принципа выделенной компетенции заключается  в следующем. В российской практике разграничение функций осуществляется как между различными сферами  деятельности, так и между различными отраслями. За рубежом каждый субъект  хозяйствования наделяется определенной компетенцией в сфере своей деятельности или в каждой отрасли хозяйства.

Как отмечалось, компетенция  субъектов управления каждого уровня в странах Западной Европы закреплена соответствующими законами. Например, в Германии принцип выделенной компетенции  реализуется на трех уровнях: федеральном, региональном (земля) и локальном (коммуна). Их субъекты управления осуществляют функции в строгом соответствии с этим принципом и объемом  средств, предназначенных для реализации этих функций.

В России в сфере образования  все субъекты управления (федеральные, региональные, муниципальные) занимаются всеми ее объектами. Руководство  общеобразовательной средней школой осуществляют министерства (в республиках), краевые (областные) управления или  департаменты образования, районные (городские) отделы народного образования. Таким  образом, в условиях, казалось бы, четкого  разграничения функций между  сферами внутри этих сфер у нас  действует принцип «все занимаются всем».

Например, в странах Западной Европы муниципалитет несет ответственность  только за состояние средней школы. В нашей стране, если на территории какого-либо города или района находится вуз или профессионально-техническое училище, то глава местной администрации несет за них ответственность наравне с региональными и федеральными органами управления. [11]

Необходимость реализации принципа выделенной компетенции обусловлена  ограничивающими факторами рыночного  регулирования регионального и  муниципального хозяйства. Региональный и муниципальный менеджмент сами по себе не гарантируют социально-экономическую  стабильность в стране, не устраняют  дифференциации уровней и качества жизни населения регионов и муниципальных  образований. В этих условиях принцип  выделенной компетенции становится одним из эффективных инструментов реализации государственной региональной социально-экономической политики.