Державна служба в україні: проблеми Становлення, розвитку та функціонування

9. Головним напрямком удосконалення  державної служби визнається  її демократизація, визначення оптимальних  організаційних структур. Норматив чисельності службовців різних категорій закріплюється у штатному розписі державних органів, що визначається затвердженою у встановленому порядку кількістю структурних підрозділів, які складаються із посадових одиниць (посад). Доцільно розрізняти штати адміністративно-управлінського (керівництво) й оперативного апарату (спеціалісти).

Наявність типових структур органів виконавчої влади визначає необхідність встановлення типових штатів, пояснюється існуванням загальних вимог, які ставляться посадами, групами посад до службовця, а процес управління, способи розв’язання управлінських завдань принципово не пов’язуються з характером суб’єкта (органу) чи об’єкта управління. Посадові вимоги незалежно від сфери чи галузі діяльності є принципово однаковими.

Разом з тим, посада – це структурна одиниця державного органу чи його структурного підрозділу. Тому поряд із типовими посадовими обов’язками і правами (повноваженнями) виникають такі, що відображають її особливості. При встановленні посади відповідним державно-правовим актом розробляється і її статус. Встановлення посади і включення її в структуру конкретного органу започатковує процес комплектування кадрами державного апарату, зайняття затвердженої посади та передбачає конкретизацію притаманних посаді повноважень у відповідних посадових положеннях і інструкціях, де відображаються як внутрішні взаємовідносини, так і зовнішні.

10. Класифікація посад державної  служби на види проводиться  в залежності від гілки влади, в якій вона здійснюється. Залежно  від порядку проходження виділяють цивільну і мілітаризовану службу. На класифікацію посад впливає місце посади та її призначення в реалізації функцій і завдань держави. За цими критеріями можна виділити три типи посад – політичні, адміністративні, патронатні. Виділення цих видів посад безпосередньо витікає зі змісту і характеру державної діяльності, способів призначення та надання повноважень. Закон України “Про державну службу” в основі поділу посад на категорії як критерії визначає організаційно-правовий рівень органу, який приймає на посаду, обсяг і характер компетенції на конкретній посаді, роль і місце посади в структурі державного органу.

Якщо вести мову про вибір Україною європейської моделі розвитку державної служби, приведення класифікації посад у відповідність з євро-стандартами, то доцільно виділити в системі посад державної служби, по-перше, посади політичні, адміністративні, патронатні; по-друге, адміністративні посади поділити на цивільні і мілітаризовані; по-третє, визначити чотири категорії адміністративних посад (умовно А, В, С, D) зберігши, як критерії, крім рівня освіти, місце посади в структурі державного органу. Кількість рангів (чинів) може встановлюватись до п’яти по кожній посаді. Така система може застосовуватися і відносно визначення категорій посад в органах місцевого самоврядування.

Правовий статус державного службовця похідний від змісту державної служби як правового і організаційного інституту. Залежно від місця служби (органу, організації), де повноваження виконуються державними службовцями, поняття державного службовця розглядають у широкому чи вузькому значенні. У широкому значенні до державних службовців відносять фізичних осіб, які здійснюють державні функції не лише в державних органах, а і в інших державних організаціях – на підприємствах, в установах. У вузькому значенні державні службовці визначаються як особи, які займають посади в державних органах та їх апараті, на оплатній, професійній основі виконують завдання і функції держави. Заробітну плату вони отримують за рахунок державних коштів.

На думку автора, при формуванні поняття “державний службовець” необхідно виходити з ознак, які відрізняють цю категорію службовців від інших, та те, яким буде підхід законодавця до визначення – в широкому чи вузькому розумінні, адже мова може вестись про всіх службовців, діяльність яких пов’язана з виконанням певних завдань і функцій держави, її органів, установ і організацій, чи лише про “чиновників” – службовців державних органів та їх апарату або ще вужче – службовців органів виконавчої влади та їх апарату. Поняття, яке може бути сприйняте законодавцем в цілому та апробоване до законодавчого закріплення залежно від широкого чи вузького трактування державної служби, як уявляється, може мати такий зміст: “Державними службовцями є громадяни України, які здійснюють професійну діяльність на посадах (або адміністративних посадах) у державних органах та їх апараті (органах виконавчої влади та їх апараті), на державних підприємствах, у державних установах (організаціях), наділені повноваженнями щодо практичного виконання функцій і завдань, покладених державою на відповідні органи і організації для забезпечення реалізації громадянами своїх прав у різних галузях і сферах суспільної діяльності, і отримують заробітну плату за рахунок державних коштів”.

Класифікація державних службовців на види (групи) може здійснюватися за різними критеріями (ознаками). Головним є визначення критерію, який покладається в основу віднесення працівників до державних службовців та певних їх груп (видів). У зв’язку з цим необхідно визначити чіткі межі між державно-службовими (публічно-правовими) відносинами та відносинами, що мають приватно-правовий характер, регулюються нормами трудового права, трудовою угодою (контрактом).

11. Єдиного законодавчого визначення  поняття “посадова особа”, “службова особа”, “державний службовець” не існує. Однак, якщо в основу класифікації державних службовців покласти види службової діяльності та суб’єктну приналежність органу (організації), де служба здійснюється, то всі державні службовці можуть поділятись на тих, що займають “політичні посади”, і тих, що займають “адміністративні посади”. Серед адміністративних посад можна виділити посади керівників, заступників керівників та представників влади – які не завжди є керівниками, але їх посади пов’язані з вирішенням низки специфічних завдань (контролюючих чи наглядових), повноваження поширюються на осіб (юридичних чи фізичних), які їм не підпорядковуються, та вправі застосовувати у практичній діяльності заходи адміністративного примусу (впливу), в тому числі адміністративні стягнення.

Найбільш принципово важливим є розмежування політичних і адміністративних посад в органах державної влади. Політична посада – це визнана Конституцією та законами України посада в органах державної влади, яка обіймається внаслідок обрання на неї українським народом або призначення всенародно обраними носіями державної влади на визначений законом термін чи з метою реалізації політичної програми. Адміністративні посади – це посади (професійна діяльність осіб) в органах виконавчої влади (державної влади, якщо законодавство про державну службу буде поширюватись і на працівників апаратів судів, прокуратури та інших органів) щодо практичного виконання їх функцій і завдань та які отримують заробітну плату за рахунок коштів Державного бюджету України. Державні службовці, що обіймають адміністративні посади, наділені державно-владними повноваженнями для здійснення організаційно-розпорядчих та консультативно-дорадчих функцій.

12. Статус посади визначається  з її встановленням та характеризує  посадове положення службовця, який її займе, розпочинається після зарахування особи на державну службу. Особливості правового статусу посади обумовлюють зміст вимог до претендента на її зайняття, відображають сутність і зміст державно-службових відносин, поєднуючи елементи інституту державної служби від вступу на неї до завершення. Він являє собою сукупність правил проходження державної служби – прав, обов’язків, обмежень, заборон, гарантій, соціального захисту, відповідальності. Через названі категорії статус розвивається, а відтак зміна державно-службових відносин веде до зміни правового статусу державних службовців.

Конкретні права та обов’язки державних службовців визначаються на основі типових кваліфікаційних характеристик і відображаються в посадових положеннях та інструкціях. Зайняття громадянином посади державного службовця зумовлюється рядом обставин, серед яких освіта, досвід роботи на державній службі, відповідна кваліфікація тощо. Але зайняття посади державного службовця тієї чи іншої категорії передбачає, що особа, яка на неї претендує, має моральне право на цю посаду. Моральний бік полягає в тому, що не лише за професійними чи освітніми якостями особа може зайняти чи займає відповідну посаду державного службовця, а й за своїми моральними якостями, ставленням до людей, їх гідності, честі, відповідальністю.

Шляхи і способи вирішення кадрових проблем у сфері державної служби і служби в органах місцевого самоврядування полягають у створенні і забезпеченні загальнонаціональної системи підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців. Мета такої системи – забезпечити підготовку молоді до державної служби, безперервність і обов’язковість навчання всіх службовців для професійного зростання, реалізації кар’єри, просування по службі, що давало б можливість планувати процеси підготовки, перепідготовки, підвищення кваліфікації, забезпечити потреби державних органів і їх апарату, органи місцевого самоврядування кадрами, враховувати особисті інтереси працівника. Тому одним із напрямків впровадження наукової організації праці державних службовців є не лише опрацювання вимог, що висуваються до особи службовця, а і вимог до підготовки фахівців відповідного рівня.

14. Кожний новий етап розвитку  суспільства і держави вимагає  відновлення кадрового корпусу. Елементами процесу комплектування державного апарату та апарату органів місцевого самоврядування є виявлення кількісних та якісних потреб у кадрах, їх підготовка, добір, розстановка, визначення способів зайняття посад, встановлення правових засад проходження державної служби чи служби в органах місцевого самоврядування, шляхів підвищення кваліфікації, визначення засад перевірки виконання службовцями покладених на них завдань. Держава повинна завжди мати кадровий резерв для заміщення посад різних рівнів, а відповідно підготовка і виховання кадрів продовжують займати вагоме, місце в системі формування державного апарату та апарату органів місцевого самоврядування (апарату органів публічної влади).

Відповідальність за стан кадрового забезпечення центральних та місцевих органів виконавчої влади покладається на їх керівників. Контроль за кадровим забезпеченням державної служби, а також розробка практичних рекомендацій, інформаційних, інструктивних матеріалів, спрямованих на подальше вдосконалення роботи з кадрами, здійснюється Головним управлінням державної служби України, органами виконавчої влади і підпорядкованими їм структурами.

15. Етика державного службовця  – це ті моральні і правові (юридичні) вимоги, які ставляться  до особи, що претендує на зайняття посади державного службовця та до державного службовця в процесі виконання ним завдань і функцій держави, її органів. Проблеми моралі, поведінки державних службовців, а відповідно і культури державного управління можна звести до трьох груп. Перша, і головна, – це поведінка державного службовця у відносинах з громадянами. Друга стосується питань раціональної організації роботи державного органу, установи – поведінка у внутрішньо організаційних відносинах – з керівниками і підлеглими. Третя – це поведінка державного службовця у відносинах з іншими державними органами та установами, в тому числі не підпорядкованими, об’єднаннями громадян і релігійними організаціями, міжнародними організаціями, іноземними установами та іноземцями.

Одним із негативних явищ, що впливають на якість державної служби, репутацію державних службовців та ставлення до них громадян, а самих державних службовців – до дорученої справи, є корупція, яка створює серйозні перепони в розвитку демократичних перетворень, у становленні держави як соціальної, правової. У механізмі боротьби з корупцією в державних органах, органах місцевого самоврядування та правоохоронній сферах необхідно вирішити значну кількість проблем, але три з них можна назвати ключовими: кадрова проблема; удосконалення законодавства – спрямування його на вироблення заходів запобігання корупції; широке застосування організаційних та економічних (матеріальних) заходів в попередженні і припиненні корупційних діянь.

16. При вступі на державну службу громадяни України не мають ніяких привілеїв, не піддаються ніяким правовим обмеженням, але норми Закону України “Про державну службу” дають можливість виділити три умовні групи вимог, дотримання яких необхідне для вступу на державну службу та її проходження. Перша група – це вимоги щодо правового статусу особи. Однією з головних є та, що на державну службу можуть бути зараховані лише особи, які мають громадянство України.

У законодавчому порядку встановлені заборони, пов’язані з прийняттям на державну службу. Так, особи, визнані у встановленому порядку недієздатними або ті, що мають судимість, несумісну з зайняттям посади, не можуть зараховуватись на державну службу. Це стосується і випадків прийняття на державну службу осіб, що будуть безпосередньо підпорядковані або підлеглі особам, які є близькими родичами чи свояками (крім патронатної служби). Державна служба не може бути пов’язана з зайняттям посади в двох або більше органах чи організаціях, незалежно від того, державні вони, чи ні.

Друга група вимог пов’язана з встановленням обмежень для державних органів та посадових осіб при вирішенні питання про зарахування на державну службу. Вони, на перший погляд, стосуються державних органів та посадових осіб, але мають пряме відношення і до особи, громадянина. При зарахуванні на державну службу неприпустимими є будь-які прямі чи непрямі обмеження, пов’язані з соціальним і майновим станом, походженням, расовою чи національною приналежністю, статтю, кольором шкіри, політичними поглядами, релігійними переконаннями, місцем проживання, а також іншими обставинами, якщо громадянин має відповідну освіту і професійну підготовку.

Третя група стосується спеціальних вимог, що висуваються до особи, яка претендує на зайняття відповідної посади в державному органі чи його апараті. Вона пов’язана з рівнем освіти і кваліфікації (професійної підготовки). У деяких випадках законодавчо встановлені мінімальні кваліфікаційні вимоги.

17. Стабільність державної служби, формування її з осіб, здатних ставити та вирішувати державно-правові, управлінські проблеми, залежить від рівня соціальної захищеності, які держава їм надає за умови належного виконання службових повноважень, та створення можливості для нормального життя після завершення служби завдяки пенсійному забезпеченню. Безумовно, економічні чинники виступають, у першу чергу, стимуляторами службової діяльності, але лише за адекватної оцінки результатів праці та з урахуванням інших елементів соціально-правового і морального забезпечення.

Тому вдосконалення правових засад функціонування державної служби поряд з чітким законодавчим закріпленням її основ вимагає перегляду системи оплати праці державних службовців відповідно до схеми, в загальних рисах визначеної Концепцією адаптації інституту державної служби в Україні до стандартів Європейського Союзу.