Конституционно-правовые основы государственного управления в Узбекистане

В целом по системе, как показало исследование, наметилась тенденция к централизации функций, связанных с принятием решений стратегического характера, при одновременном рассредоточении функций оперативного управления, которые происходят на общем фоне укрепления и развития демократических основ и самоуправленческих начал в деятельности государственного аппарата. Особое значение приобретает оптимизация в соотношении госуправления и самоуправления. Роль государства в этом процессе, вне всякого сомнения, должна быть ведущей.

Анализ законодательства, закрепляющего правовой статус органов самоуправления, позволяет говорить о нем как о весьма разном формировании, которому присущи признаки как негосударственной, так и государственной организации⁸. Присутствие государственных начал в принципах построения самоуправления в республике объясняется реальным его развитием на местах. Государственное начало выражается в компетенции, в частичной экономической привязанности, подотчетности органам государственной власти и, самое главное, в наделении органов самоуправления соответствующим комплексом полномочий властно-распорядительного характера для решения вопросов, имеющих местное значение.

Единая система, образуемая центральными и местными органами исполнительной власти, о  которой говорится в Конституции Республики Узбекистан, безусловно, заслуживает, пристального внимания ученых-административистов. Однако Конституция, провозглашая единство системы исполнительной власти Узбекистана, дает некоторые основания для полемики по данному вопросу. Хотя, с одной стороны, для сомнений по поводу такого единства нет ни методологических, ни юридических оснований, а с другой — из этого еще не вытекает жесткое организационное "сцепление" органов исполнительной власти. Единство системы исполнительной власти может достигаться с помощью правовых норм, общностью характера функций органов разных уровней. Закрепленный конституционными нормами принцип разделения властей нуждается в определенном корректировании, что позволило бы рассматривать государственную власть как единое целое, а не в качестве суммы разных властей.

По нашему мнению, создание жестких границ между государственно-властной системой управления и местным самоуправлением, при трактовке ее (последней) как самостоятельной системы общественного управления ставит под сомнение единство системы исполнительной власти.

1.2. Правовое регулирувание государственного управления в Республике Узбекистан

Некоторые исследователи  в содержание административно-правовую организацию управления включают: определение  принципов и формы их юридического закрепления; формы органов управления в зависимости от их функционального назначения; разграничение между ними компетенции, в том числе формирование задач, функций, установление прав и обязанностей; правовые формы взаимодействия Между ниже- и вышестоящими звеньями управления; методы управленческой деятельности и формы их реализации. Таковы исходные начала административно-правовой организации государственного управления в современных условиях. В соответствии с ними должна строиться действующая система управления⁹.

Она закрепляет правильный выбор субъектов управленческой деятельности, определяет место и роль каждого из них и четкое взаимодействие между ними с тем, чтобы исключить в системе управления параллелизм и дублирование в осуществлении одних и тех же функций.

Особенности административно-правового регулирования  во многом определяются специфическим характером методов, используемых в его процессе. Для реализации прямого и косвенного управляющего воздействия требуется, как правило, единая правовая форма. В правовых актах управления можно обнаружить органичное сочетание экономического содержания того или иного решения и его административно-правовой формы. Экономические рычаги, следовательно, приобретают жизненность не сами по себе, а с помощью административно-правовых средств. Конкретное содержание административно-правовых методов управления достаточно разнообразно.

Административно-правовые нормы, не претерпели в современных условиях сколь-нибудь конструктивных изменений. По своей юридической сути они обнаруживается, как прежде, в сфере государственного управления, государственно-управленческой деятельности исполнительной власти. Однако условия общественного развития в переходный период, конечно, не могли не оказать влияния на сам характер регулируемых административно-правовыми нормами общественных отношений. Происходит известное уменьшение удельного веса непосредственного госуправления некоторыми областями жизни, прежде всего экономическими процессами. Экономические реформы, ориентация на развитие рыночных отношений требуют изменения самих форм регуляции управленческих общественных связей. Однако разгосударствление и приватизация, акционирование, становление институтов частной собственности, развитие местного самоуправления и аналогичные им общественные явления не проявляются стихийно, они требуют не только государственной поддержки и защиты, но и государственного регулирования.

Служебная роль административно-правовых норм, в период реформирования государственных институтов, естественно, сохраняется. В целом не сократилась и его масштабность. Более того, проявляется тенденция расширения массива подзаконных административно-правовых норм преимущественно президентского и правительственного уровня. Резкое сокращение государственного сектора (особенно в области экономики) вовсе не означает в принципе отказа от административно-правового регулирования. Меняются лишь его содержание, методы, что, однако, не лишает административно-правовые нормы роли одного из необходимых юридических регуляторов общественных отношений. Свидетельство тому - усиление значимости целевых республиканских программ, приоритет позиции административно-правовых средств контрольно-надзорного и правоохранительного характера и т.п. Особо в связи с этим необходимо подчеркнуть активную роль административно-правовых норм в укреплении механизма зашиты от посягательств на правовой режим осуществления исполнительной власти, для чего развиваются, совершенствуются институты административной ответственности и административного процесса. При этом важнейшее значение имеет то, что административная ответственность все в большей степени становится средством обеспечения зашиты многих общественных отношений, не являющихся по своей природе управленческими.

В связи с  этим выделяется проблема, интерес  к которой в литературе по административному  праву (после 80-х годов) заметно снизился, но которая продолжает оставаться актуальной как с теоретической, так и с практической точки зрения. Это проблема общественного порядка, порядка в сфере государственного управления, требующая в условиях функционирования всех форм собственности более глубокого понимания.

Административно-правовые нормы все в большей степени  регламентируют в законодательном  или в подзаконном (в основном, президентском и правительственном) вариантах все более широкий объем общественных отношений в сфере государственного управления с тем, чтобы привести его систему, структуру, формы и методы в полное соответствие с современными требованиями. Это далеко не простой процесс; не все происходит с должной обоснованностью и последовательностью; не во всех случаях организационно-правовые реформации охватывают все звенья (элементы) единой системы реализации исполнительной власти в масштабе республики¹⁰.

Тем не менее, то, что делается в данной области, имеет четко выраженную цель — построить эффективную систему взаимодействия всех элементов системы государственного управления (экономической, социально-культурной и административно-политической сферами), т.е., иначе говоря, должную административную организацию, закрепляемую системой указов Президента Республики Узбекистан и постановлений Кабинета Министров, принятых специально по рассматриваемой проблеме в аспекте организационно-правовых реформ государственного управления.

Важнейшие аспекты  государственного регулирования в  сфере реализации исполнительной власти отнесены к компетенции органов законодательной власти. Фактически же традиционными правовыми формами именно регулирования в его четком юридическом смысле являются все нормативно-правовые акты.

Административно-правовое регулирование юридически выражает государственное регулирование как ведущую функцию госуправления. На основе анализа функциональной структуры управления невозможно противопоставлять государственное регулирование и государственное управление, несмотря на попытки разграничить их уже в чисто административно-правовом смысле.

По вопросу о методах государственного регулирования нормативно-правовой материал содержит определенные положения, однако при этом четкие границы между государственным управлением и государственным регулированием не обнаруживаются. Основная причина подобной ситуации - отсутствие квалифицированного законодательства об организации исполнительной власти.

Каждый орган  исполнительной власти осуществляет государственное управление, в механизме которого в большем или меньшем объеме представлены элементы государственного регулирования. В подобном смысле государственное управление шире по своему объему, чем государственное регулирование. Государственное регулирование не может противопоставляться государственному управлению в силу того, что фактически их характеризуют одни и те же признаки. Термин "регулирование" уже закреплен в научном обороте и трактуется в широком смысле как: установление нормами административного права определенного, отвечающего интересам общественного развития режима различного рода деятельности в сфере государственного управления (управленческой, экономической, социально-культурной и т.п.); обеспечение его строгого соблюдения административно-правовыми средствами; защита прав и интересов участников регулируемых общественных отношений; использование преимущественно экономических рычагов управляющего воздействия при отсутствии вмешательства в оперативную деятельность регулируемых объектов¹¹.

В узком смысле регулирование, сохраняя названные черты, чаще всего проявляется в качестве средства управляющего воздействия на организационно не подчиненные регулирующему исполнительному органу объекты, включая и иные исполнительные органы. В подобном понимании государственное регулирование как непременный элемент государственно-управленческой деятельности находит свое непосредственное выражение прежде всего в нормотворческой компетенции органов исполнительной власти. Но, как показал проведенный анализ административно-правового статуса различных видов таких органов, в "чистом" виде государственное регулирование практически отсутствует. Иного и не может быть, ибо наряду с изданием нормативно-правовых актов, имеющих тот или иной масштаб своей юридической обязательности, эти органы осуществляют комплекс распорядительных действий.

Дальнейшее  развитие механизма государственно-управленческой деятельности вносит существенные изменения в характер управленческих отношений, которые под воздействием перехода к рыночным категориям в известной мере эволюционируют с учетом расширения оперативной самостоятельности управляемых объектов¹².

Однако договорные связи, даже если они развиваются в сфере госуправления, не автоматически приобретают административно-правовой характер. Тем более они не выступают в качестве самостоятельных форм управленческой деятельности. Под этим углом зрения, прежде всего, заслуживают внимания отдельные аспекты взаимоотношений между органами исполнительной власти, органами хозяйственного управления Республики Узбекистан.

1.3. Система органов государственного  управления

Ни одна организационная  система не может функционировать нормально и эффективно, если между составляющими ее компонентами не установлены планомерные, четко отрегулированные управленческие отношения. В установлении такого рода связей значительна роль действующего законодательства, регламентирующая соотношение компетенции республиканских и местных органов исполнительной власти в организации государственного управления. Система государственного управления составляет базу для постоянного организующего воздействия, осуществляемого всем государственно-властным механизмом. Важное значение при этом приобретают как законодательные, так и подзаконные акты, формы правового регулирования функционирования данной системы.

За последнее  десятилетие система органов, выражающих республиканскую исполнительную власть, подвергалась неоднократным изменениям в целях определения их рациональной структуры, повышения их роли в процессе реформирования государственной и общественной жизни. Значительную роль при этом сыграли указы Президента, который, согласно статьи 93 Конституции Республики Узбекистан, образует и упраздняет министерства, госкомитеты, другие органы исполнительной власти, с последующим внесением на утверждение Олий Мажлиса и принятием в соответствии с ними постановлений Кабинета Министров.

Система центральных, республиканских органов госуправления Республики Узбекистан в действительности представлена достаточно разнообразно, поскольку Конституция не затрагивает вопрос о системе и структуре республиканских органов исполнительно-распорядительных органов, фактически предоставляя его на решение Президента. Только в 2012 году образован Государственный комитет Республики Узбекистан по приватизации, демонополизации и развитию конкуренции на базе упраздненных государственных комитетов Республики Узбекистан по управлению государственным имуществом и демонополизации и развитию конкуренции¹³. Также образован Государственный комитет связи, информатизации и телекоммуникационных технологий Республики Узбекистан на базе Узбекского агентства связи и информатизации¹⁴.

Базовым документом определяющим систему республиканских органов государственного управления является Указ Президента Республики Узбекистан от 9 декабря 2003 г. N УП-3358  «О совершенствовании системы республиканских органов государственного управления». Но изменения 2012 года, внесенные в систему республиканских органов государственного управления не нашли отражение в данном Указе. Учитывая эти изменения можно привести слоедующий перечень республиканских органов государственного управления: