Конституционно-правовые основы государственного управления в Узбекистане

Изучение  и анализ практики, правовой базы организации  и деятельности аппарата органов  госуправления Республики Узбекистан показал, что создание должной организационной системы, структуры управления серьезно затрудняется отсутствием стабильной, внутренне непротиворечивой системы законодательства, необходимой для недвусмысленного определения организации, функций, полномочий органов управления как одного из условий самостоятельности в работе. Именно качественное законодательство призвано предупредить дезорганизацию госуправления, поспешность, импровизации, субъективизм и волюнтаризм в создании управленческих систем. Многие решения, касающиеся формирования системы, аппарат управления, прямо зависят от законодательной базы, от принятия должных нормативно-правовых актов.

Отсутствие  общего правового акта о государственном  управлении в Республике Узбекистан предопределило многообразие правовых актов по данной проблеме. Необходимость в подобном акте очевидна, несмотря на то (а, быть может, именно потому), что регламентация организации управления должна неизбежно учитывать особенности задач, к решению которых она должна быть приспособлена.

Вопросы внутренней организации решаются с помощью  правовых актов соответствующих органов и их должностных лиц. Система правовых актов, регламентирующих организацию управления, должна формироваться на основе разграничения компетенции центральных и местных органов исполнительной власти в области организации управления в целом и в конкретных сферах и отраслях. Массив принятых в республике нормативно-правовых актов, относящихся к организации управления значителен. Однако, речь при этом не идет о полноте и качестве регламентации связанных с этим вопросов.

В основе задач  по совершенствованию государственного управления, его аппарата в современных условиях лежат не только вопросы его функционального и структурного обновления, но и глубокой организационно-технической перестройки. Под этим подразумевается разработка новых моделей систем, организационных структур управления, внедрение научной организации управленческого труда, сокращение неоправданных и необоснованных форм и видов отчетности, широкое использование современных технических средств, автоматизированных систем, совершенствование системы изучения общественного мнения.

Известно, что одной из приоритетных задач, определяющих судьбу, исход проводимых реформ в условиях смены модели общественного развития, становления новых экономических, социально-политических отношений является кадровое обеспечение аппарата государственного управления, повышение эффективности государственной службы. Действительно, государственная служба неотделима от государственного аппарата. Налаживанием государственной службы продолжается и завершается организация госаппарата, начинается его нормальное функционирование. И пока не налажена государственная служба, государственный аппарат представляет собой всего лишь схему управления и схему определенных организационных форм.

Обновившаяся  и расширившаяся в последние  годы нормативная база государственной службы позволяет поставить вопрос о сведении всех норм в один акт. В связи с этим чрезвычайно актуален вопрос о научной разработке такого нормативного акта, обосновании его формы, структуры, содержания. Словом, назрела необходимость принятия закона о государственной службе, о статусе гос дарственных служащих³². В этом законодательном акте, нормативных актах, принятых на его основе, следует определить систему отбора государственных служащих, условия их роста, ответственности, поощрения, социальной защиты. Реформирование государственной службы, кадровая политика, воспитание кадров, обучение их и подготовка к новым социально-экономическим условиям — задача архисложная, но необходимая.

Предстоит разработать  адекватную современным и прогнозируемым потребностям модель демократической государственной службы на основе профессионального юридического и политологического анализа отечественного и зарубежного опыта ее организации и реформ, а также обращенных к ней общественных ожиданий и государственных интересов. Такой анализ должен сочетать теоретические и эмпирические исследования с последующим мониторингом динамики развития ситуации. Как подтверждает исследования, необходимость использования новых подходов в процессе формирования персонала госслужбы, ее организации обусловлена объективными причинами, коренными изменениями, происшедшими в обществе и государстве³³. В условиях перехода к новой модели госуправления изменились требования к ценностной ориентации, к практическим навыкам и умениям, нормам поведения госслужащего, изменились критерии эффективности.

Изменившиеся  критерии эффективности заключаются: в степени соответствия направлений, содержания и результатов деятельности управленческих структур и работников тем ее параметрам, которые определены функциями и статусом управленческого работника (каждая должность создается для реализации определенных целей и функций, которым необходимо строго следовать); в законности решений и действий соответствующих управленческих структур и работников, ибо соблюдение правовых и иных установленных норм является элементарной предпосылкой эффективности управления; в реальности влияния управленческой деятельности на состояние и развитие управленческих объектов (дело в том, что любые управленческие решения и действия теряют всякий смысл, если не направлены на управленческие объекты и в конечном счете не обеспечивают их реального функционирования и развития); в глубине учета и выражения в управленческих решениях и действиях коренных и комплексных потребностей, интересов и целей людей (важно учитывать не один, а многие параметры человеческой жизнедеятельности в их сложной взаимосвязи); в характере и объеме взаимосвязей с трудовыми коллективами, широким кругом людей, так сказать, в демократизме деятельности (при любых издержках демократизм деятельности всегда повышает ее обоснованность и результативность); в мере авторитетности решений и действий управленческих структур и работников; в правдивости и целесообразности управленческой информации, выдаваемой управленческими структурами и работниками (интересы общества требуют, чтобы при любых условиях, самых неблагоприятных для органа или должностного лица, в систему управления шла только достоверная, объективная информация, иначе все процессы, где используется такая информация, деформируются); в нравственном влиянии управленческой деятельности на "внешнюю" среду, поскольку управление обладает большими как позитивными, так и негативными возможностями, формирующими людей.

Кадровая  ситуация в структурах госслужбы  нуждается в улучшении. Деятельность государственного аппарата как на республиканском, так и на местном уровне не соответствовало задачам реформирования страны. Как показывает исследование, хотя принят ряд нормативно-правовых актов, регулирующих порядок формирования кадрового состава в государственной службы, кадровая ситуация в структурах государственной службы оставляет желать лучшего, требует радикальных мер, сокращения численности аппарата, соблюдения нормативно установленных правил и процедур назначения на должность, демократических принципов³⁴ открытости, гласности³⁵ и т.д., разработки и внедрения системы мер последовательного привлечения на государственную службу молодежи. Еще не сложилась единая система отбора, оценки, выдвижения специалистов в госаппарат. Разумной реорганизации госуправления серьезно мешает и отсутствие обоснованных норм управляемости.

Совершенствование правового обеспечения государственной службы предполагает целесообразность скорейшего принятия недостающих нормативно-правовых актов, в том числе дисциплинарного кодекса, закона о борьбе с коррупцией, а также выработку организационных механизмов реализации этих актов.

Реформа госслужбы  и развитие служебного права актуализируют вопрос и инициируют разработку и принятие законодательных актов об административной юстиции, об административном судопроизводстве, что может способствовать развитию законодательства в области государственной службы. Подобная реформа готовится сейчас в республике: выделение административного судопроизводства в самостоятельную отрасль, и отделение его из системы материального административного права, в связи с чем начата работа по по готовке нового варианта Кодекса об административной ответстве ности и принятию Административно-процессуального кодек (АПК) Республики Узбекистан³⁶.

На сегодняшний день административный процесс как правовой и управленческий институт нуждается в совершенствовании и развитии. Норм раздела IV Кодекса об административной ответственности, а также Законов "Об обращениях граждан" и "Об обжаловании действий и решений, нарушающих права и свободы граждан"³⁷ явно недостаточно, чтобы урегулировать многообразные административно-процессуальные отношения, даже если исходить из узкого юрисдикционного понимания административного процесса. Что же касается позитивной управленческой деятельности, т.е. не связанной с рассмотрением административно-правовых споров, то она сегодня регламентирована чрезвычайно слабо и бессистемно, причем не законами, а подзаконными нормативно-правовыми актами преимущественно ведомственного характера, что отнюдь не способствует обеспечению эффективности и прозрачности государственного управления.

В настоящее  время разрабатываются методологические основания и концепция нового административного процесса для Республики Узбекистан. Возможны два подхода к разработке АПК: узкий (юрисдикционный) и широкий (процедурный). Однако какой бы подход ни был выбран, государственно-управленческая, административная деятельность должна быть урегулирована комплексно и в соответствии с требованиями времени.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В настоящем времени  развитие правовых основ государственного управления совпадает с переосмыслением роли таких базовых категорий, как демократия, гражданское участие, соотношение политико-административных механизмов и т.д. Многие исследователи констатируют, что современные государства находятся в точке бифуркации, причем возможные сценарии дальнейшего развития государственного управления настолько многочисленны и сложны, что с трудом поддаются просчету и прогнозированию. При этом можно говорить как об обновлении представительной демократии за счет привнесения в нее элементов прямой демократии и осуществления взаимодействия государства с гражданами на более постоянной основе, так и о переходе к постдемократическим, медиацентричным формам организации государственного управления.

С обретением государственной независимости стали возможными принятие соответствующих законодательных актов и на их основе, практическая реорганизация институтов государственного управления, изменение содержания и формы исполнительной власти, преобразование Совет Министров в Кабинет Министров, пересмотр целей и задач министерств, ведомств, местных, территориальных органов исполнительной власти, принятие долговременной программы совершенствования методов управления, главным в которой было внедрение экономических методов регулирования, ограничение администрирования в управлении, повышение самостоятельности низовых хозяйственных объектов до их разгосударствления и передачи в частные руки или в коллективную собственность через акционирование. Все эти меры значительно видоизменили характер взаимоотношений, взаимосвязей территориальных, функциональных и отраслевых органов управления, трансформировали их соотношение.

Исследование данной темы позволили разработать и  выдвинуть следующие рекомендации, направленные на развитие электронного управления в Узбекистане:

1. Базовым документом определяющим систему республиканских органов государственного управления является Указ Президента Республики Узбекистан от 9 декабря 2003 г. N УП-3358  «О совершенствовании системы республиканских органов государственного управления». Поэтому в данный Указ целесообразно внести изменения и дополнения в связи с образованием 2012 году Государственного комитета Республики Узбекистан по приватизации, демонополизации и развитию конкуренции на базе упраздненных государственных комитетов Республики Узбекистан по управлению государственным имуществом и демонополизации и развитию конкуренции³⁸ и Государственного комитета связи, информатизации и телекоммуникационных технологий Республики Узбекистан на базе Узбекского агентства связи и информатизации³⁹.

2. Анализ практики, законодательных и иных нормативно-правовых актов, посвященных налоговой системе, свидетельствует о необходимости перераспределения функций между звеньями системы государственных налоговых органов. При этом на ГНК, являющийся центральным межотраслевым координационно-контрольным органом исполнительной власти, целесообразно возложить решение проблем, имеющих методологическое регулятивное значение, а основной объем текущей контрольной работы перенести на низовой уровень налоговых органов республики.

3. Конституционная реформа, развитие парламентаризма, децентрализация президентской власти путем передачи части полномочий Парламенту, Кабинету Министров в интересах обеспечения принципа разделения властей, снятие с Президента функции Председателя Кабинета Министров, повышение самостоятельности, ответственности правительства как ветви власти в исполнении своих функций, в осуществлении исполнительной власти требует принятия новой редакции Закона Республики Узбекистан "О Кабинете Министров", предлагая соответствующие формулировки, дополнения, изменения, уточнения. Целесообразно принять и новый Регламент Кабинета Министров.

4. Обновившаяся и расширившаяся в последние годы нормативная база государственной службы позволяет поставить вопрос о сведении всех норм в один акт. В связи с этим чрезвычайно актуален вопрос о научной разработке такого нормативного акта, обосновании его формы, структуры, содержания. Словом, назрела необходимость принятия закона о государственной службе, о статусе гос дарственных служащихПредстоит разработать адекватную современным и прогнозируемым потребностям модель демократической государственной службы на основе профессионального юридического и политологического анализа отечественного и зарубежного опыта ее организации и реформ, а также обращенных к ней общественных ожиданий и государственных интересов.

5. Совершенствование административного процесса — одно из ключевых направлений административной реформы. Если организационные структуры — это статика управления, то процесс выражает его динамику. Административный процесс — это юридический порядок осуществления государственно-управленческой деятельности. Качество государственного управления зависит не только от совершенства организационных структур и распределения компетенции и полномочий между ними, но и, в не меньшей мере, от четкости правовой регламентации порядка их функционирования.

В заключении следует  отметить, что без активных усилий Президента в вопросах реформирования политической, экономической, социальной, культурной и других общественно-государственных систем динамика развития была бы другой. Данный вывод обусловлен анализом специфики посттоталитарного состояния этих систем, где главным стрежнем торможения выступали неразвитость и однобокость структурно-функциональных связей, зависимость от Центра, слаборазвитость и отсталость в технико-экономическом отношении, а также гипертрофированное восприятие народными массами проблем политических реформ, уровней и степени демократии, методов и способов осуществления власти. В основе действий тогда лежало понимание того, что демократия должна быть привязана к компетенции развития, эффективности и стабильности политической системы в целом, следовательно, решающее значение в постановке проблемы становления независимого государства приобрело не столько то, какие конкретно формы правления будут установлены, а сколько то, как это скажется на условиях, призванных обеспечить национальное развитие. К этому подводились правовая база и основная работа по институированию новых форм государственного управления.