Общие вопросы правового регулирования труда иностранных граждан

В-третьих, можно сделать  вывод о том, что специальная  трудовая право- субъектность иностранных граждан складывается из особых требований и огра- ничений, применяемых к ним по следующим критериям: виды трудовой дея- тельности, которыми они могут заниматься на территории РФ и должности, ко- торые они могут замещать; территории, на которых они могут заниматься тру- довой деятельностью; возраст иностранных граждан; состояние их здоровья.

Глава 3. Актуальные проблемы использования труда иностранных  граждан в Российской Федерации  и пути их преодоления

§ 1. Проблемы использования  иностранной рабочей силы в Российской Федерации

Для регулирования привлечения  и использования в РФ иностранной рабо- чей силы законодательством РФ установлены определенные правила, обяза- тельные как для работодателей, так и для иностранных граждан, желающих ра- ботать на территории в РФ.

Использование иностранной рабочей  силы давно стало непременным  ус- ловием нормального процесса воспроизводства в целом ряде стран. К началу 21-го века нетто-иммиграция обеспечивала в развитых странах мира 56% демо- графического прироста, в том числе в Европе - 89%. В основных странах им- миграции иммигранты составляли от 5 до 19% населения и от 10 до 25% его экономически активной части. К числу стран, где иностранные рабочие состав- ляют существенную часть занятого населения, можно отнести Германию, Францию, Бельгию, Швейцарию, ЮАР, Ливию. В Азии к этим странам можно отнести почти все арабские нефтедобывающие государства. Среди новых цент- ров притяжения иностранной рабочей силы следует отметить такие государства как Аргентина, Венесуэла, Бразилия, а также Сингапур и Гонконг. Специфичес- ким центром притяжения иностранной рабочей силы является Израиль, где этот процесс осуществляется на этнической основе⁶⁷.

         На сегодняшний день большое количество компаний в разных сферах дея- тельности могут столкнуться с ситуацией, когда необходимо привлечение инос- транной рабочей силы.

Невозможность подобрать высококвалифицированного сотрудника граж- данина РФ или специалиста узкой сферы деятельности вынуждает работодате- ля привлекать на работу иностранного гражданина. Можно, конечно, говорить о переподготовке российских кадров, модернизации производственных процес- сов, которые могут сократить потребность в работниках, но это достаточно кро- потливые и долгие процессы. Гораздо легче привлечь уже подготовленного в нужной сфере специалиста из-за рубежа.

Вопросы привлечения и использования  иностранной рабочей силы в РФ касаются, прежде всего, работодателей и заказчиков, а также иностранных ра- ботников, и конкретизируются в ряде актов подзаконного уровня, например, в постановлении Правительства РФ «Об утверждении порядка подачи уведом- ления о привлечении и использовании для осуществления трудовой деятельнос- ти иностранных граждан, прибывших в РФ в порядке, не требующем получения визы» от 23 декабря 2006 г. N 798, закрепившем правила подачи уведомления о привлечении и использовании для осуществления трудовой деятельности инос- транных граждан, прибывших в РФ в порядке, не требующем получения визы, а также утвердившем форму такого уведомления⁶⁸.

  Помимо этого, соответствующие отношения регламентируются в поста- новлении Правительства РФ «О порядке выдачи разрешительных документов для осуществления иностранными гражданами временной трудовой деятель- ности в РФ» от 15 ноября 2006 г. N 681постановлении РФ «Об утверждении Положения о порядке выдачи разрешений на привлечение и использование иностранных работников в составе экипажей российских морских судов» от 16 января 2003 г. N 21; постановлении Правительства РФ «Об утверждении переч- ня объектов и организаций, в которые иностранные граждане не имеют права быть принятыми на работу» от 11 октября 2002 г. N 755и другие;

         На уровне субъектов РФ вопросы привлечения и использования иностран- ной рабочей силы регулируются, как правило, в актах подзаконного уровня. Принимаются ежегодные постановления высших органов исполнительной влас- ти субъектов РФ об установлении региональных квот на выдачу иностранным гражданам приглашений на въезд в РФ в целях осуществления трудовой дея- тельности (например, постановление Администрации Тамбовской области от 7 февраля 2003 г. N 78); о выдаче заключений на привлечение иностранной рабо- чей силы (например, постановление Администрации Ростовской области «О порядке выдачи заключений (предложений) на привлечение работодателями иностранной рабочей силы») от 7 августа 2002 г. N 375. Кроме того, регламен- тируются вопросы организации и деятельности координационных органов, обеспечивающих целенаправленную совместную деятельность территориаль- ных федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъекта РФ, органов местного самоуправления, предприятий и органи- заций различных форм собственности по вопросам подготовки и рассмотрения предложений, касающихся определения квот на выдачу иностранным гражда- нам приглашений на въезд в РФ в целях осуществления трудовой деятельности на территории соответствующего субъекта⁶⁹.

         На практике выявляются случае, когда работодатель привлекает иностран- ного работника без соблюдения законодательства РФ, которая предусматривает определенную процедуру оформления разрешительных документов по которо- му иностранный гражданин вправе законно осуществят трудовую деятельность на территории определенного субъекта РФ и данное нарушение в соответствии со статье 18.15 Кодекса об административных правонарушений влечет нало- жение административного штрафа на граждан в размере от двух тысяч до пяти тысяч рублей; на должностных лиц - от двадцати пяти тысяч до пятидесяти тысяч рублей; на юридических лиц - от двухсот пятидесяти тысяч 800 рублей либо административное приостановление деятельности на срок до 90 суток⁷⁰.

В данном случае можно привести пример Постановление ФАС Москов- ского округа № КА-А40/16125-1 от 23 декабря 2010 года по делу №№ А40–59973/10–106-34. Управление ФМС России по г. Москве привлекло к админис- тративной ответственности ООО «А» по статье 18.15 кодекса об администра- тивных правонарушений и наложило взыскание в виде штрафа в размере 250 000 рублей. Арбитражный суд признал постановление административного органа законным в полном объеме. Работодатель был привлечен к ответствен- ности потому, что он принял на работу гражданина Таджикистана. Но работник при трудоустройстве представил работодателю разрешение на работу, выдан- ное органами миграционного контроля. Однако проверка выявила, что реквизи- ты данного разрешения не имеются в базе данных административного органа, в связи, с чем есть основания подозревать документ поддельным, а также квали- фицировать допуск к работе незаконным. Более того, вина обвиняемого была доказана, поскольку у него была возможность проверить подлинность разреше- ния на работу. Налицо здесь была неосторожная форма вины, и индивидуаль- ный предприниматель на месте обвиняемого мог бы рассчитывать на понима- ние суда. Но в правонарушении обвинялось юридическое лицо, а для них неос- торожной формы вины не предусматривается, по этому постановление о прив- лечение к административной ответственности было оставлено в силе⁷¹.

Можно привести другой пример из судебной практики, когда Управлени- ем ФМС России по городу Москве ЗАО «Н» было привлечено к ответственнос- ти по статье 18.15 Кодекса об административных правонарушений за то что, ЗАО «Н» незаконно допустил иностранного гражданина к осуществлению тру- довой деятельности. Однако ЗАО «Н» обратилось с жалобой об отмене поста- новление административного органа в Арбитражный суд г. Москвы, но в удов- летворении его требований было отказано. При рассмотрении данного дела суд приобщил к материалам в качестве доказательства вины обвиняемого показа- ния иностранного гражданина, который был допущен к трудовой деятельности с нарушением закона. Гражданин рассказал о том, что трудовой договор с ним не заключался, разрешения у него не было, но распоряжения от обвиняемой ор- ганизации он принимал и получал за их исполнение денежное вознаграждение. При таких обстоятельствах у обвиняемого лица не нашлось других доводов, кроме как отрицания показаний мигранта, в связи, с чем суд сделал вывод о виновности⁷².

Использование иностранной рабочей  силы на территории РФ, как и лю- бое социально-экономическое явления имеет свои плюсы и минусы. Использо- вание труда иностранных работников уменьшает давление на рынок труда стра- ны-экспортера, сокращая безработицу. Иностранные работники, заботясь о бла- гополучии своих семей, как правило, пересылают значительную часть зарабо- танных денег на родину, обеспечивая поступление сюда валюты. Странам им- портерам миграция дает возможность использовать образовательный потенциал квалифицированных иностранных работников без затрат на подготовку.

Миграция обеспечивает также некоторое омоложение населения, пос- кольку средний возраст мигрантов чаще всего меньше, чем коренного населе- ния. К тому же у мигрантов обычно больше детей. Правда, однозначно судить о влиянии миграции на демографические процессы нельзя.Миграция обычно соп- ровождается усилением безработицы в странах-импортерах рабочей силы, ос- ложнением жилищных проблем, понижением уровня оплаты труда. В районах массового проживания иностранных граждан нередко ухудшается криминоген- ная обстановка. Правда, надо иметь в виду, что удельный вес мигрантов в об- щей численности занятых невелик.

Существует ряд причин, побуждающих  обращаться к экспорту рабочей силы не только развивающиеся страны, но и такие государства, как Италия, Португалия, Греция и Канада, которые  к концу века вошли в группу крупных экспортеров трудовых ресурсов. Так, при переводе части заработной платы на родину трудящиеся мигранты сдают в банк заработанную свободно конверти- руемую валюту, а дома их семьи по действующим национальным законам по- лучают переводы в отечественной валюте, как правило, обладающей понижен- ной покупательной способностью по сравнению с валютой перевода или вовсе неконвертируемой, как в случае с РФ. Кроме того, мигрантский перевод соз- дает временной лаг в расчетах, приносящий, как известно, доходы банковской системе страны-экспортера рабочей силы. В подавляющем большинстве стран правительства проводят политику максимального поощрения как ввоза мигран- тами средств производств, снижая или убирая вообще таможенные пошлины и другие платежи, так и их дальнейшего использования в предпринимательских целях путем предоставления льгот и кредитов. Одним из новых явлений в этой области стало появление кооперирование мигрантов, объединение их в коопера тивы с целью приобретения необходимой дорогой техники складчину с целью ее дальнейшего совместного коммерческого использования.При этом банки по- лучающие прямую выгоду от экспорта рабочей силы, оказывают в подобных случаях финансовую поддержку желающим приобрести средства производства для малого и среднего бизнеса. Поскольку цены на машины и оборудование во всем мире растут довольно быстро, они практически во всех странах предостав- ляют мигрантам кредиты на весьма выгодных условиях, обеспечивая в некото- рых случаях даже сбыт продукции, изготовленной на этом оборудовании⁷³.

Самым важным недостатком в существующей миграционной политики в том, что она абстрагируется от проблем экономического развития страны. Меж- ду тем рыночная экономика предъявляет очень жесткие требования к миграции, поскольку высокая мобильность рабочей силы является неотъемлемым услови- ем ее успешного развития. Поэтому повышение мобильности населения должно находиться в центре внимания миграционной политики. Непременным услови- ем высокой мобильности населения является свобода передвижения. Проблема не так проста, как кажется. Реализация этой конституционной нормы предпола- гает комплекс взаимосвязанных мероприятий, требующих для полного осущес- твления больших затрат и продолжительного времени. Отмена ограничений на уведомительную регистрацию по месту жительства, которые существуют во многих субъектах, является первоочередной мерой, но не исчерпывает задачи.

Несмотря на значительный объем  нормативных правовых актов, законо- дательная основа не обеспечивает в полном объеме регулирования порядка привлечения и использования иностранной рабочей силы в РФ. Сохраняется внутренняя противоречивость российского законодательства в указанной сфе- ре, причем коллизии наблюдаются и в системе правовых актов федерального и регионального уровня, и между различными правовыми актами одного уровня публичной власти, а подчас и в рамках одного ФЗ. Наблюдается отставание темпов развития российского законодательства от характера и динамики соот- ветствующих отношений, что приводит к пробелам в их правовом регулирова- нии. В ряде случаев нарушается внутрисистемная согласованность правовых норм. Во многом такое положение обусловлено отсутствием общей государст- венно-правовой стратегии регулирования миграционных отношений, которая должна затрагивать, в том числе и концепцию регулирования порядка привле- чения и использования иностранной рабочей силы.

 К сожалению, в практике  государственно-правового регулирования  миг- рационных процессов в целом, в том числе в сфере привлечения и использо- вания иностранной рабочей силы в РФ, недостаточное внимание уделяется ис- пользованию программно-целевого метода управления. За последние годы в стране в сфере регулирования миграционных процессов принята только одна федеральная программа - Государственная программа по оказанию содействия добровольному переселению в РФ соотечественников, проживающих за рубе- жом. Безусловно, данная Программа окажет существенное влияние на рынок труда в РФ и пополнение ее трудовых ресурсов. Однако она имеет более гло- бальные цели, связанные с демографическим состоянием государства и отдель- ных его регионов, и специально не направлена на регламентацию конкретных отношений по привлечению и использованию иностранных работников.

  В настоящее время практически отсутствуют комплексные федеральные целевые программы в этой сфере. В действующих программах в области соци- ально-экономического развития мероприятия по регулированию миграционных процессов в целом и, в том числе, порядка привлечения иностранной рабочей силы не учитываются либо учитываются очень незначительно; не обеспечива- ется необходимая согласованность мероприятий, осуществляемых в рамках фе- деральных целевых программ социально-экономического развития и программ, принимаемых на уровне субъектов Федерации.

         Постоянно меняющийся субъектный состав регулирования миграционных процессов в целом, частая передача функций по формированию миграционной политики государства от одного органа другому также не способствуют плано- мерному решению данной проблемы. Закрепление вопросов по разработке об- щей стратегии государственной политики в миграционной сфере за МВД Рос- сии обусловило преобладание правоохранительной направленности в деятель- ности по реализации миграционной политики, что не отражает всего спектра указанных отношений. Наряду с данной проблемой, необходимо обратить вни- мание также на недостаточное развитие межведомственных связей внутри стру- ктуры органов исполнительной власти по реализации полномочий в области миграционной политики, поскольку каждый из профилирующих органов нахо- дится в "системе координат" своего федерального Министерства. Так, напри- мер, ФМС России, находясь в ведении МВД России, не может оказывать необ- ходимого влияния на деятельность Роструда России, который находится в веде- нии Минздравсоцразвития России. Функции указанных органов разобщены.Со- ответствующее взаимодействие не закреплено даже в Положениях об этих орга- нах, за исключением самых общих фраз об их взаимодействии с иными органа- ми исполнительной власти. В настоящее время практически не развивается и практика заключения соглашений о взаимном сотрудничестве и взаимодейст- вии федеральных органов исполнительной власти в этой сфере отношений⁷⁴.