Организация финансового контроля в РФ

Аудиторский контроль в РФ (аудиторская  деятельность) осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 07.08.2001 № 119-ФЗ «Об аудиторской деятельности», который определяет правовые основы регулирования аудиторской деятельности в Российской Федерации, а также  в соответствии с иными федеральными законами, регулирующими отношения, возникающие при осуществлении  аудиторской деятельности. Отношения, возникающие при осуществлении  аудиторской деятельности, могут  регулироваться также указами Президента РФ, постановлениями Правительства  РФ. Органы исполнительной власти осуществляют регламентацию аудиторской деятельности по различным направлениям — реализация государственной политики в области  аудиторской деятельности, разработка мер государственной поддержки  развития рынка аудиторских услуг. Кроме того, подлежат регламентации  следующие вопросы: проведения аттестации аудиторов и лицензирования аудиторских  организаций; создания и аккредитации профессиональных аудиторских объединений; осуществления контроля за деятельностью  аудиторских организаций и др.

Аудиторская деятельность в РФ осуществляется на основании федеральных правил (стандартов) аудиторской деятельности, внутренних правил (стандартов), которые  действуют в профессиональных аудиторских  объединениях и аудиторских организациях (используются частными аудиторами, осуществляющими  свою деятельность без образования  юридического лица). Правила (стандарты) способствуют повышению качества проводимых аудиторских проверок, обеспечивая  сопоставимость деятельности аудиторских  фирм (аудиторов).

Аудиторская деятельность осуществляется в форме обязательного и инициативного  аудита. Федеральным законом «Об  аудиторской деятельности» определены группы субъектов хозяйствования, деятельность которых подлежит обязательной аудиторской проверке исходя из определенных критериев. Такими критериями в Российской Федерации являются: организационно-правовая форма (акционерные общества открытого типа), вид деятельности (банки, страховые организации, товарные и фондовые биржи, инвестиционные институты, др.), финансовые показатели деятельности (объем выручки, сумма активов) и др.

В отдельных случаях орган государственной  власти может выступать заказчиком аудиторского контроля, например, при  проведении аудита коммерческих организаций, использующих государственные средства.

Внутрихозяйственный контроль в РФ осуществляется по решению участников (собственников) субъекта хозяйствования или исполнительного органа (руководителя), кроме банковской сферы, где организация  внутреннего контроля обязательна  для коммерческих банков. Внутрихозяйственный  контроль в РФ осуществляется: органами управления (например, советом директоров); администрацией предприятия; специализированными  службами (внутреннего аудита, внутреннего  контроля) или работниками, в чьи  должностные обязанности входит осуществление контроля. В отдельных  случаях законодательство предусматривает  обязательное избрание ревизионной  комиссии (ревизора), например для акционерных  обществ. Организация может осуществлять внутрихозяйственный контроль как  самостоятельно, так и на основании  договора с аудиторской организацией. Кредитная организация обязана  организовывать внутренний контроль, обеспечивающий надлежащий уровень  надежности, соответствующий характеру  и масштабам проводимых операций.

Общественный контроль в РФ осуществляется в различных сферах деятельности, например в сфере образования, сфере  социального страхования и пенсионного  обеспечения.

Например, Программой социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную  перспективу (2002-2004 гг.), утвержденной распоряжением  Правительства РФ от 10.07.2001 № 910-р, предусмотрено  расширение участия общества в управлении образованием путем создания попечительских советов, деятельность которых позволит обеспечить приток в образование  дополнительных финансовых, материальных, кадровых ресурсов, их эффективное  использование и общественный контроль.

Федеральным законом от 16.07.1999 № 65-ФЗ (ст. 4) «Об основах обязательного  страхования» предусмотрено, что одним  из основных принципов осуществления  обязательного социального страхования  является обеспечение надзора и  общественного контроля.

В системе обязательного пенсионного  страхования Указом Президента Российской Федерации от 23.07.2003 № 827 «Об общественном совете по инвестированию средств пенсионных накоплений» создан Общественный совет  по инвестированию средств пенсионных накоплений, который осуществляет: общественный контроль деятельности субъектов  отношений по формированию и инвестированию средств пенсионных накоплений; разработку рекомендаций и проектов нормативных  правовых актов, направленных на защиту законных интересов застрахованных лиц, на создание системы гарантирования сохранности средств пенсионных накоплений и другие функции.

2. Анализ финансового контроля со стороны Счетной палаты РФ

В бюджетных  посланиях Президента Российской Федерации  Федеральному Собранию Российской Федерации  от 23 июня 2008 года «О бюджетной политике в 2009 - 2011 годах» и от 29 мая 2009 года «О бюджетной политике в 2010 - 2012 годах» была поставлена задача кардинального  изменения подходов к осуществлению  государственного и муниципального финансового контроля, разграничению  полномочий и ответственности органов  государственного и муниципального контроля.

Решение этой задачи нашло отражение в Программе  Правительства Российской Федерации  по повышению эффективности бюджетных  расходов на период до 2012 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2010 г. № 1101-р. Разделом 9 «Развитие системы государственного (муниципального) финансового контроля»  Программы предусматривается комплексное  реформирование системы государственного и муниципального контроля.

В Программе  отражены основные принципы реформирования государственного и муниципального контроля, в том числе:

• уточнение в Бюджетном кодексе Российской Федерации полномочий органов государственной власти и местного самоуправления по осуществлению финансового контроля;
• введение в Бюджетный кодекс Российской Федерации понятий внешнего и внутреннего государственного и муниципального финансового контроля, определение в законе форм, методов и объектов контроля;
• приведение системы государственного и муниципального финансового контроля в соответствие с принципами и стандартами ИНТОСАИ, ЕВРОСАИ и другими.

Однако задача, поставленная в Бюджетном послании Президента Российской Федерации о  бюджетной политике в 2009 - 2011 годах, о необходимости внесения в Государственную  Думу в 2008 году законопроекта, предусматривающего включение в Бюджетный кодекс Российской Федерации современных  норм в части, касающейся государственного и муниципального финансового контроля, а также применения мер ответственности за нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации, до настоящего времени не выполнена.

В связи  с этим в Бюджетном послании от 29 июня 2011 года «О бюджетной политике в 2012 – 2014 годах» Президент Российской Федерации подчеркнул, что в 2011 году необходимо завершить разработку поправок и внести изменения в Бюджетный  кодекс Российской Федерации по вопросам государственного и муниципального финансового контроля и ответственности  за нарушения бюджетного законодательства.

В 2011 году необходимо завершить разработку поправок и  внести изменения в Бюджетный  кодекс Российской Федерации по вопросам государственного и муниципального финансового контроля, что позволит повысить уровень организации внутреннего  контроля и аудита в стране, сделать  важные шаги по формированию эффективной  системы внутреннего контроля и  аудита, отвечающей требованиям времени  и международным стандартам.

В международном  стандарте ИНТОСАИ 9150 «Координация и взаимодействие между высшим органом  финансового контроля и внутренними  аудиторами в государственном секторе», принятом XX Конгрессом ИНТОСАИ в  ЮАР в 2010 году отмечается необходимость  предпринимать усилия для наилучшего распределения задач и взаимодействия между органами внешнего и внутреннего  аудита, с сохранением права высшего  органа финансового контроля на проведение проверок в соответствующих организациях.

В данной связи  необходимо выстраивание единой системы  внутреннего контроля и аудита в  государственном секторе, с соответствующим  нормативно-правовым, методологическим, технологическим, техническим, организационным  и кадровым обеспечением.

При этом, в  соответствии с международной практикой  внутреннего контроля и аудита, внутренний контроль должен осуществляться непрерывно в любом распорядителе или  получателе бюджетных средств, начиная  от исполнителя, непосредственно осуществляющего  операции с бюджетными средствами (самоконтроль), до руководителей всех уровней.

Кроме того, необходимо создание целостной системы  предварительного, текущего и последующего внутреннего контроля во всех распорядителях и получателях бюджетных средств.

Предварительный внутренний контроль осуществляется до совершения объектом контроля финансовых операций (транзакций), в том числе  на стадии составления проекта бюджета. В рамках предварительного внутреннего  контроля должны быть разработаны стандарты, методические указания и другие методические инструменты и осуществлены мероприятия, направленные на предотвращение неэффективного использования бюджетных средств  и возможных нарушений в транзакциях  до того, как они произошли.

Текущий внутренний контроль осуществляется в ходе совершения финансовых операций. В рамках текущего контроля должна быть отлажена строгая  система контроля со стороны исполнителей (самоконтроль) и руководителей с  необходимым набором инструктивных  документов, надежно обеспечивающая правильность и эффективность операций.

Последующий контроль осуществляется после совершения финансовых операций (контроль исполнения операций, аудит результативности и  аудит эффективности). Центральным  моментом здесь является необходимость  выстраивания полной и достоверной  системы отчетности, отражающей результаты расходования бюджетных средств, базирующейся на соответствующих нормативных  документах, стандартах, регламентирующих этот процесс.

Что касается служб внутреннего финансового  аудита (внутреннего контроля), то они  должны стать составной частью системы  внутреннего контроля и осуществлять мониторинг реализации процедур внутреннего  контроля, оценку их эффективности  и выработку рекомендаций по укреплению внутреннего контроля.

Проведенные Счетной палатой проверки внутреннего государственного финансового контроля в министерствах, агентствах, службах и организациях свидетельствуют о том, что в 2010 году продолжена работа по развитию внутреннего контроля в главных администраторах средств федерального бюджета.

В соответствии со статьями 158, 160, 269 Бюджетного кодекса  Российской Федерации, главные администраторы средств федерального бюджета осуществляют финансовый контроль за подведомственными  распорядителями (получателями) бюджетных  средств, администраторами доходов  бюджета, источников финансирования дефицита бюджета, а также организуют и  осуществляют ведомственный финансовый контроль в сфере своей деятельности.

В соответствии со статьей 270 Бюджетного кодекса Российской Федерации органы исполнительной власти вправе создавать подразделения внутреннего финансового аудита (внутреннего контроля).

 По состоянию на 1 января 2011 года самостоятельные структурные подразделения внутреннего контроля созданы в 26 из 109 главных администраторов средств федерального бюджета, что составляет 23,9 % их общего количества, в 42 службы внутреннего контроля находятся в составе других подразделений центрального аппарата (38,5 %), в 41 внутренний контроль осуществлялся другими структурными подразделениями и отдельными должностными лицами (37,6 %).

Информация  о наличии в главных администраторах  средств федерального бюджета структурных  подразделений внутреннего контроля представлена на следующей диаграмме.

Фактическая численность сотрудников подразделений  и должностей специалистов, исполняющих  функции внутреннего контроля, в  центральных аппаратах главных  администраторов средств федерального бюджета составляет от 1 (Росархстройакадемия  – 0,1 % от штатной численности сотрудников  центрального аппарата) до 36 штатных  единиц (Федеральное казначейство – 7,6 % предельной штатной численности  сотрудников центрального аппарата).

Счетная палата отмечает, что в 2010 году не было завершено  формирование структурных подразделений, обеспечивающих внутренний контроль. Так, по состоянию на 1 января 2011 года в ФСКН России укомплектованность подразделений  внутреннего контроля составила 86,2 %; в Минпромторге России - 80 %; в МЧС  России - 76,4 %, из них, в центральном  аппарате - 87,5 % , в подведомственных учреждениях – 59,5 %, в территориальных  органах – 78,4 %; в Росгранице – 60,5 %, из них в центральном аппарате - 50,0 %, в территориальных органах - 58,1 %; в Минздравсоцразвития России, Ространснадзоре, Росрыболовстве – 60 %; в Ростехнадзоре – 50 %; в Росавтодоре – 47 %; в Минэнерго России - 40 %; в Росалкогольрегулировании – 20 %.

Выборочная  проверка, проведенная Счетной палатой, показала, что годовая сумма расходов на содержание подразделений и специалистов, осуществляющих функции внутреннего  контроля, в центральных аппаратах  главных администраторов средств  федерального бюджета составляет от 0,04 % (Росимущество) до 8,4 % (Спецстрой  России) кассовых расходов федерального бюджета на содержание центрального аппарата.

Годовые расходы на содержание подразделений и специалистов, осуществляющих функции внутреннего контроля, по отдельным главным администраторам  средств федерального бюджета представлены в следующей таблице.