Государственный долг: причины возникновения и проблемы управления

Источник: Жук, И. Компаративный анализ внешнего долга отдельных стран / / И. Жук // Банкаўскі веснік. - 2009. - №1. – С.23

Для сравнения: в большинстве стран с развивающимися экономиками уровень государственного долга ниже среднемирового - 56% ВВП (рисунок 2.4).

Рисунок 2.4 - Государственный долг развивающихся стран за 2009 г.

Источник: Жук, И. Компаративный анализ внешнего долга отдельных стран / / И. Жук // Банкаўскі веснік. - 2009. - №1. – С.23

В ряде стран уже начались проблемы в экономике, которые порождают вероятность суверенных дефолтов, если не будут предприняты срочные, упреждающие меры. Наиболее уязвимой страной в этом отношении является Греция.

Обязательства Греции перед кредиторами составили 300 млрд. евро, что на 25% превышает уровень ВВП страны и в 2 раза больше установленного индикатора финансовой безопасности (60% ВВП). На каждого жителя этой страны приходится почти 40 тыс. долл. США долга. Согласно прогнозу в 2010 г. государственный долг Греции станет самым высоким в зоне евро, и стране придется одолжить 54 млрд. долл. США для его обслуживания. Международное рейтинговое агентство Fitch в 2009 г. понизило кредитный рейтинг Греции с А- до ВВВ+ с “негативным” прогнозом, а агентство Standard and Poor’s понизило рейтинг Греции до уровня ВВВ-.

Последние годы греческое правительство активно увеличивало государственные расходы, не обеспеченные доходами (включая проведение Олимпиады в Афинах в 2004 г. и повышение зарплат бюджетным работникам, выплаты которым за 5 лет увеличились вдвое). Для этого проводились активные заимствования на внешних рынках. Рост госрасходов на фоне сокращающихся доходов привел к тому, что новое правительство Греции к 2010 г. имело дефицит бюджета в размере 12,7% ВВП, что в 4 раза превышает Маастрихтский критерий финансовой безопасности. Вынужденное сокращение бюджетных расходов вызвало социальную напряженность в обществе. Ранее Греция могла девальвировать свою валюту и частично улучшить состояние платежного баланса, теперь такая возможность исключена из-за евро. Дефицит бюджета и значительный рост государственного долга усиливают вероятность финансового кризиса в Греции. Для самого государства это означает, прежде всего, ужесточение условий займов и удорожание кредитов. Подобные проблемы испытывают и другие страны Европы: Португалия, Испания, Ирландия, Великобритания.

Государственные долговые обязательства погашаются за счет бюджетных доходов, золотовалютных резервов страны, денежных средств, полученных от продажи государственной собственности, а также новых заимствований. В системе действий по управлению государственным долгом важнейшим является обслуживание и погашение государственного долга, поскольку все эти затраты осуществляются за счет бюджетных средств, создавая для него дополнительную нагрузку, а несвоевременность выплат ведет к увеличению суммы долга за счет штрафных санкций. С целью недопущения долгового кризиса большинство развитых стран принимает программы по сокращению бюджетного дефицита и максимально возможному увеличению бюджетных доходов (например, за счет повышения налогов). Правительство Испании планирует сократить дефицит бюджета до 9,3% в 2010 г. и до 6,5% - в 2011 г. Это самое значительное сокращение расходов испанского бюджета за последние 30 лет. В числе мер также запланировано уменьшение расходов местных органов власти на 1,2 млрд. евро, снижение зарплат госслужащих на 5%, сокращение численности работников бюджетного сектора на 13 тыс. человек. В Португалии введена политика строгой экономии. В 2010 г. ожидается снижение зарплат в государственном секторе на 5% и рост налогов на 7%. Дефицит бюджета Португалии планируется к 2013 г. сократить до 2,8%. Италия также приняла пакет мер жесткой экономии, планируя к 2012 г. снизить дефицит бюджета до 3% (в 2009 г. - 5,3%). Правительство Германии предложило реформу европейского Пакта стабильности, в соответствии с которым страны ЕС должны ежегодно согласовывать свои экономические программы с целью уравнивания бюджетных балансов и сокращения дефицита бюджета. При нарушении Пакта страна может лишиться голоса в Европарламенте на год, а также возможности получать средства из структурных фондов ЕС[9,c.35].

Привлечение заемных средств может дать положительный эффект для развития национальной экономики при условии создания высокоэффективных производств и сферы услуг, но при превышении определенного лимита государственный долг становится обременительным для страны и создает угрозу финансовой безопасности. При накоплении государственного долга возникают проблемы с его обслуживанием, поэтому для любой страны важное значение имеет эффективная система управления государственным долгом, способная предотвратить возможный долговой кризис.

Управление государственным долгом предполагает совокупность мероприятий государства, направленных на погашение долговых обязательств страны: выплаты кредиторам, погашение внешних и внутренних займов, предоставление гарантий; изменение условий выпущенных займов, определение условий выпуска и размещения новых государственных долговых обязательств и др.

Эффективная политика управления государственным долгом включает в себя следующие направления:

- поддержание государственного долга на уровне, обеспечивающем сохранение экономической безопасности страны;

- осуществление постоянного мониторинга динамики долговых выплат с тем, чтобы в графике погашения долга отсутствовали периоды пиковых нагрузок, а основные выплаты приходились бы на моменты ожидаемого роста экономики;

- создание такой структуры государственных займов, чтобы выполнение обязательств по ним было сопряжено с наименьшими затратами и минимальным риском для экономики страны;

- минимизация стоимости долга за счет удлинения срока заимствований и снижения доходности по долговым обязательствам;

- своевременное и полное выполнение обязательств с целью недопущения начисления штрафов за просрочки и обеспечения стране репутации первоклассного заемщика;

- обеспечение эффективного целевого использования привлеченных средств;

- создание единой системы управления долгом для координации мер по снижению уровня задолженности и обеспечения более эффективного контроля над привлечением и использованием средств;

- согласование политики по обслуживанию внешнего долга с финансовой и экономической политикой в целом;

- применение различных методов управления государственным долгом.

В условиях долгового кризиса, когда государство испытывает трудности с выполнением ранее взятых обязательств по погашению и обслуживанию государственной задолженности, используются следующие методы управления: рефинансирование, реструктуризация, конверсия, аннулирование долгов, консолидация и секьюритизация долга[9,c.36].

В современных условиях наиболее часто государства используют такой метод управления долгом, как рефинансирование, что представляет собой процесс погашения существующих государственных займов за счет привлечения новых. Однако это делает страну зависимой от внешних кредиторов, которые впоследствии могут диктовать стране свои условия не только экономического, но и политического характера.

Для предотвращения кризиса в Греции страны еврозоны предоставили стране 80 млрд. евро под 5% годовых. Еще 30 млрд. евро предоставит Международный валютный фонд. 18 мая 2010 г. Греция получила первый транш кредитов Евросоюза в размере 14,5 млрд. евро, что позволило ей 19 мая текущего года погасить собственные 10-летние облигации на 8,5 млрд. евро. При этом общие финансовые потребности Греции в 2010 - 2012 гг. составляют 160 млрд. евро. Однако при этом Греция обязуется выполнить ряд обязательств. Для уменьшения дефицита бюджета страны придется сократить государственные расходы на 30 млрд. евро. К концу 2010 г. бюджетный дефицит должен составить 9,5% ВВП, а к 2014 г. - 3% ВВП. Размер зарплат бюджетным работникам планируется заморозить на три года, а социальные пособия сократить на 20%. Для пополнения бюджета Греции придется провести приватизацию государственных предприятий и повысить налоги. Таким образом, значительный рост государственного долга привел к падению уровня жизни населения.

Похожая ситуация наблюдается в Латвии. Эта республика вынуждена была взять кредит у ЕС и Международного валютного фонда общим объемом 7,5 млрд. евро, для чего оперативно разработана среднесрочная программа снижения дефицита бюджета до 3% ВВП в 2011 г. В Латвии были увеличены налоги (НДС вырос с 18 до 21%), сокращены государственные расходы (на 15% в 2009 г.) и зарплаты бюджетников. Кроме того, Латвия обязана сократить количество государственных служащих, реформировать налоговую политику, обеспечить стабильность банковского сектора, провести структурные реформы и реализовать проекты фондов ЕС. Согласно доктрине расходования кредита 2 млрд. евро необходимо направить на рефинансирование внешнего долга, около 1 млрд. евро потратить на погашение долгов и реструктуризацию недавно национализированного банка Parex. Из общей суммы кредита на финансирование реального сектора экономики планируется выделить лишь около 1 млрд. евро. Его в виде ссуд и инвестиций из еврофондов смогут получить частные компании.

Опасность этого метода управления государственным долгом заключается в том, что он может вовлечь заемщика в бесконечную спираль наращивания долга до того момента, пока кредиторы не откажутся предоставлять новые займы. Рефинансирование может дать краткосрочный экономический эффект, но малоэффективно в долгосрочном периоде.

Реструктуризация долга означает изменения в условиях долгового контракта, в соответствии с которым кредитор предоставляет должнику какую-либо уступку или преимущество. Например, кредитор может пролонгировать сроки выплаты долга, временно отсрочить выплату процентов по долгу, принять меньший платеж, чем обусловлено в договоре. Реструктуризация дает должнику время для изменения экономической ситуации. Однако объявление о реструктуризации долга может ограничить доступ к другим источникам финансирования, негативно влиять на поведение коммерческих банков и инвесторов, что выражается в снижении объемов прямых иностранных инвестиций, вывозе капиталов из страны, т. е. ведет к снижению оценки конкурентоспособности государства.

Как вариант реструктуризации долга можно рассматривать консолидацию долга, которая предполагает предоставление кредиторам возможности переноса срока погашения внешней задолженности на более отдаленный период в соответствии с согласованными с заемщиком условиями.

Аргентина предложила международным инвесторам реструктуризацию долга на сумму 95 млрд. долл. США. Иностранные инвесторы, вложившие средства в гарантированные займы, выпущенные Аргентиной в 2001 г., смогли обменять эти ценные бумаги на новые облигации Аргентины сроком на 5 лет с уменьшением капитала на 2% и фиксированной доходностью 15,4% на первый год и плавающей ставкой в оставшиеся 4 года. Таким образом, долговые выплаты были отсрочены, что предотвратило очередной долговой кризис в Аргентине[9,c.37].

Возможна схема сокращения государственного долга через механизм секьюритизации. В этом случае страна-должник эмитирует новые долговые обязательства в виде облигаций, которые либо непосредственно обмениваются на старый долг, либо продаются. В случае продажи полученные средства направляются на выкуп старых обязательств. Если новые ценные бумаги торгуются на рынке с меньшим дисконтом, такая операция приведет к сокращению общего объема задолженности.

Аннулирование долга означает полный или частичный отказ страны от платежей по всем займам, включая проценты. Аннулирование государственного долга объявляется в нескольких случаях. Во-первых, в случае финансовой несостоятельности государства, т. е. его банкротства. Во-вторых, аннулирование задолженности может стать следствием прихода к власти новых политических сил, которые по определенным причинам отказываются признать финансовые обязательства предыдущего правительства.

Ранее власти США, координирующие усилия по оказанию экономической помощи Ираку, призвали страны-кредиторы аннулировать иракский внешний долг. Общий внешний долг этой страны составил 140 млрд. долл. США, которые были заимствованы в период с 1980 г. по 1988 г. для ведения военных действий с Ираном. Саудовская Аравия списала 80% долга Ираку, что составляет около 15 млрд. долл. США. Еще 52 страны согласились списать от 80 до 100% иракского внешнего долга.

Конверсия долга предполагает различные механизмы сокращения величины внешней задолженности и облегчения условий по обслуживанию внешнего долга. Это может быть обмен внешнего долга на собственность или на ценные бумаги государства-должника. Данный процесс возможно реализовать путем проведения тендеров по обмену пакетов акций приватизированных предприятий на долговые обязательства государства. Так, путем конверсии долг Украины за российский газ в 2000 г. был оформлен в ценные бумаги и облигации украинской корпорации “НАФТ-нефтегаз”[9,c.25].

Данная схема является трудоемкой, но позволяет привлечь стратегических инвесторов. Обмен долговых обязательств может проводиться и путем создания инвестиционных фондов, в активы которых передаются принадлежащие государству пакеты акций приватизированных предприятий. Использование данного метода ограничивается количеством предприятий, которые подлежат приватизации. При конверсии долга в акции инвесторы желают получить лучшие национальные активы, что не всегда выгодно государству. Кроме того, ряд предприятий, представляющих интерес для инвесторов, могут являться стратегически важными объектами для государства.

При проведении приватизации существует возможность выпуска государственных конвертируемых облигаций, которые по желанию инвестора могут обмениваться на акции приватизируемого предприятия. Такой инструмент позволяет государству разместить на международных финансовых рынках приуроченный к приватизации выпуск конвертируемых облигаций на относительно льготных условиях.

Государственный долг может погашаться и экспортными товарными поставками. Такая схема выгодна еще и тем, что происходят наращивание экспорта и развитие внутренних конкурентоспособных производств. В 2006 г. Россия списала Алжиру значительную часть долга в обмен на закупку российских самолетов и многомиллиардные военные контракты.

Для погашения внешнего государственного долга также может использоваться выпуск мобилизационного внутреннего валютного займа в объемах, необходимых для последовательного покрытия выплат по внешнему долгу (или их части). В этом случае внешний долг переводится во внутренний, что способствует перераспределению выплат в пользу резидентов.

В некоторых странах (Дания, Швеция, Новая Зеландия) применяется особый подход в управлении государственным долгом, который аналогичен практике управления портфелем ценных бумаг. Но если в последнем случае ставится задача повышения их доходности, то при управлении долговым портфелем стремятся к сокращению затрат. Для этого строится теоретическая базовая модель портфеля долговых обязательств с разбивкой по видам валют, срокам погашения, стоимости обслуживания долга, оптимальным для данной страны графиком долговых платежей. Далее ставится задача приближения фактической модели к базовой с использованием различного инструментария управления государственным долгом. При этом оцениваются существующая ситуация на мировом рынке ссудных капиталов, возможности страны по использованию тех или иных долговых инструментов и принимаются определенные отклонения от базовой модели. Для проведения таких операций создается агентство по управлению долгами, деятельность которого контролируется министерством финансов. Такой подход в управлении государственным долгом является более продуктивным, чем составление и исполнение обычных программ внешних заимствований.