Государственный долг: причины возникновения и проблемы управления

Разработка системы управления рисками необходима для того, чтобы сформировать оптимальную структуру внешнедолгового портфеля путем нахождения компромиссного соотношения между ожидаемыми затратами обслуживания внешнего долга и риском. Выбор баланса между затратами и риском опирается на определение количества рисков с помощью стресс-тестов долгового портфеля, проводимых на основе экономических и финансовых факторов, способных потенциально воздействовать на страну. Затем следует разработать различные сценарии реакции портфеля долга на изменения условий рынка.

Анализ рисков внешнего долга должен согласовываться и принимать во внимание сдерживающие факторы макроэкономического развития и рынка долговых обязательств. Необходимость учета данных факторов обусловливается внутренним спросом на внешние заимствования и возможностью резидентов государства своевременно осуществлять обслуживание своих внешних обязательств.

Эта возможность предопределяется состоянием национальной экономики, ее способностью обеспечивать экономический рост в приемлемых пределах, социальной и политической стабильностью, международными отношениями, развитием внутренних финансовых рынков, доступом к мировым рынкам капитала. Выявление сдерживающих факторов основывается на прогнозах развития национальной экономики, предположениях о валютных курсах, процентных ставках и т. п.

Анализ международного опыта показывает, что в настоящее время размеры погашения и обслуживания долга зависят от материализации следующих видов рисков.

Риск долгового объема связан с воздействием роста объема внешнего долга на макроэкономическое равновесие. Существенный объем долга и расходов на его обслуживание оказывает значительное влияние на бюджет страны, состояние платежного баланса, банковскую систему и денежный рынок. Следовательно, минимизация негативного воздействия этого риска чрезвычайно важна для макроэкономической стабильности и может быть достигнута посредством поддержания и обслуживания долга на экономически безопасном уровне, обеспечивающем своевременное обслуживание и рефинансирование внешнего долга в течение длительного периода времени. Экономически безопасным уровнем может считаться такой объем внешнего долга, при котором резиденты Республики Беларусь в состоянии обеспечить исполнение принятых на себя обязательств, что предполагает обслуживание и погашение долга исключительно за счет доходов резидентов[7,c.12].

Показателем подверженности риску долгового объема может выступать размер долговой емкости (профиля заемной мощности) доходов резидента (для государства - бюджета), рассчитываемый как превышение доходов субъекта Республики Беларусь над его текущими расходами без учета расходов на обслуживание существующих долговых обязательств в каждом периоде выбранного интервала времени. При этом последний не может быть короче длительности перспективного финансового плана, а сам период - превосходить финансовый год.

Фактически долговая емкость доходов определяет предельные объемы погашения и обслуживания долговых обязательств, которые можно осуществлять за счет доходов резидентов. Долговая емкость бюджета для государства определяется в рамках системы бюджетного планирования.

В целях управления риском долгового объема возможно также использование критерия отношения темпов роста внешнего долга к темпам роста ВВП за ряд лет, которое должно быть меньше единицы. Соблюдение данного условия позволит при увеличении абсолютных масштабов заимствования сохранять отношение валового внешнего долга к ВВП примерно на одном уровне, не допуская ситуации, при которой долг начинает негативно воздействовать на экономику.

Конкретными мерами снижения риска долгового объема являются:

- проведение адекватной макроэкономической политики;

- установление целевых параметров, абсолютных и относительных, внешнего долга в соответствии с потребностями правительства и ситуацией на международных рынках капитала;

- постоянный контроль объема совокупного долга и его структуры в соответствии с рекомендуемыми параметрами;

- уменьшение абсолютных и относительных размеров внешнего долга путем замещения внешнего долга внутренними заимствованиями (внутренние государственные обязательства позволяют снимать остроту проблемы избыточной денежной массы, угрожающей ростом цен и девальвацией рубля), соответственно, создание условий для развития внутреннего финансового рынка;

- более активное использование рыночных долговых инструментов - выпуск государственных и корпоративных ценных бумаг с целью выкупа внешних долгов страны;

- досрочное погашение долга (при наличии соответствующих условий);

- регулирование платежного баланса, направленное на сокращение хронического отрицательного сальдо текущих операций;

- оценка и строгий отбор инвестиционных проектов, финансируемых правительством;

- поддержка и развитие отношений сотрудничества с участниками и инвесторами внутренних и внешних финансовых рынков с целью получения информации о развитии финансовой конъюнктуры, гарантирования благоприятных условий заимствования, выбора добросовестных инвесторов и банков-кредиторов.

Риск рефинансирования возникает в ситуации, когда объем внешнего долга превышает способность обслужить его за счет текущих доходов резидентов (бюджета - для государства), что требует привлечения новых долгов, чтобы гарантировать финансирование обслуживания уже существующего долга. Финансирование внешнего долга за счет новых займов возможно, если темпы прироста ВВП устойчиво превышают темпы прироста внешнего долга. Кроме того, если экспансия долга позволяет сконцентрировать заемные ресурсы в направлениях, стимулирующих долговременный рост экономики, то такая схема рефинансирования имеет самоподдерживающийся характер. В странах с эффективным государственным сектором и устойчиво высокими темпами экономического роста дополнительная эмиссия внешнего долга влечет увеличение ВВП, что позволяет откладывать погашение обязательств на неопределенное будущее. В государствах с формирующимся рынком и развивающихся странах темпы роста внешнего долга, как правило, существенно превышают темпы роста ВВП. При этом государственный сектор не способствует экономическому росту. В этих условиях рефинансирование задолженности за счет размещения новых займов не приносит долговременного эффекта.

Риск рефинансирования сопоставляется с возможностями возместить текущие расходы с объемом расходов недавно выпущенного долга. Следовательно, существует прямая связь: чем выше объем оплаты текущего долга и чем ближе дата его оплаты, тем выше риск рефинансирования. Объем долга, так же, как его структура по срокам, - основные факторы риска рефинансирования. Увеличение срока долга и усовершенствование графика его оплаты во времени помогают ограничить этот риск.

Размер риска рефинансирования и чувствительность к будущим изменениям условий привлечения внешних ресурсов могут определяться на основе анализа графика погашения и сравнения потребностей в рефинансировании с поглощающей способностью рынка. Прямой показатель подверженности риску рефинансирования можно рассчитать на основе суммы долга, которая будет рефинансирована через определенный период времени. Другие показатели подверженности данному риску можно установить на основе части долга, которая должна быть погашена через один или два года, и на основе среднего срока до погашения. Даже если такие расчеты не являются точными, они все равно позволяют выявить компоненты, представляющие наибольшую угрозу будущим денежным потокам, и, следовательно, помочь спланировать превентивные действия заранее[7,c.13].

Снижение риска рефинансирования, возможно, осуществить через изменение в долговой структуре в пользу долгосрочных инструментов. Следует иметь в виду, что такое изменение предполагает более высокие уровни обслуживания долга, являющиеся результатом премии за риск, связанный с более длинным временным горизонтом. В этом случае и принимая во внимание то обстоятельство, что слаборазвитая и более низкая ликвидность рынка предполагает более высокую премию, часть усилий должна быть сосредоточена на постепенном увеличении кривой доходности.

Еще одной предпосылкой уменьшения потенциальных негативных воздействий риска рефинансирования выступает предотвращение возможных действий, которые могли бы привести к значительному росту объема внешнего долга. С этой целью необходимо руководствоваться тем, что весь объем обслуживания долга (выплата процентов и погашение основной суммы) должен покрываться за счет текущих доходов на момент платежа. Если это невозможно, тогда не следует привлекать дополнительные заемные средства. В некоторых государствах такое «правило» установлено законодательством, например, в Великобритании, Германии, Франции.

Особенно важным подходом, который мог бы гарантировать стабильность обслуживания внешнего долга и минимизировать риск рефинансирования, является выделение, анализ и контроль дополнительных внутренних и внешних источников финансирования экономического развития путем регулирования процедуры доступа на рынки капитала (внутренние и внешние), масштаба и финансовых условий заимствований государственного и корпоративного секторов.

Процентный риск связан с неустойчивостью стоимости обслуживания долга в результате неожиданных изменений рыночных процентных ставок. Данному виду риска подвержена сумма долга, незащищенного от переустановки процентной ставки (ППС) в течение определенного периода времени. Он включает долг по фиксированной ставке, срок погашения которого наступает и который подлежит рефинансированию; сумму долга по плавающей ставке; процентные свопы с оплатой «плеча» плавающей процентной ставки и новые потребности в финансировании. Другие показатели подверженности риску процентной ставки могут определяться исходя из среднего срока до переустановки, соотношения плавающей ставки и фиксированной, средневзвешенного срока до погашения.

Полноценный анализ подверженности рискам изменения процентных ставок и управление ими с использованием инструментов типа анализа восприимчивости и деривативов требует сложной и надежной базы данных и доступности таких инструментов. Если это невозможно, попытки внедрения указанных методов потребуют существенных затрат времени и средств ради ограниченной экономии или даже могут привести к ухудшению положения в связи с возникновением ложной уверенности, не соответствующей действительности (из-за неадекватной информации о реальном положении дел и ненадежных инструментов). Поэтому в качестве промежуточной меры можно применять приблизительную оценку риска процентной ставки, которая рассчитывается путем умножения долга, подверженного переустановке процентной ставки, на заданное увеличение релевантной процентной ставки над ее ожидаемой стоимостью. Может быть разработан более сложный показатель, в котором наличие данных позволит сделать вывод о распределении процентных ставок и возможности определенного увеличения процентной ставки. Этот подход помогает определить риск как максимальное увеличение платежей по выплате процентов по долгу, производимых с определенной степенью уверенности.

В целях минимизации данного вида риска целесообразно рекомендовать ведение переговоров о фиксированных процентных ставках при получении новых ссуд, использование скрупулезного анализа колебаний процентных ставок на международных рынках.

Валютный риск - вероятность валютных потерь в результате изменения курса валюты, которое может произойти в период между привлечением внешнего долга и фактическим производством расчетов по нему (выплата процентов и/или погашение основной суммы). Это происходит, когда долг привлекается в иностранной валюте, в то время как доходы и расходы (генерирующие денежные потоки, необходимые для обслуживания долга) номинированы в национальной валюте. В результате вследствие изменения валютного курса изменится и объем рублевых средств, необходимых для обслуживания существующего долга.

Приблизительная оценка валютного риска может быть получена путем умножения выплат по основному долгу и процентам, которые должны производиться через определенный период и которые выражены или связаны с иностранной валютой, на заданное снижение стоимости национальной валюты ниже ожидаемой. Вывод о распределении валютных курсов и придание вероятности определенным событиям, как и в случае с процентными ставками, позволяют определить риск, связанный с иностранной валютой, как максимальное увеличение издержек по обслуживанию долга, ожидаемое с определенной степенью уверенности. Кроме того, риск валютного курса также может рассматриваться как потенциальное увеличение объема внешнего долга, выраженного в национальной валюте. Это, в свою очередь, может оцениваться как продукт суммы непогашенного долга, выраженного или связанного с иностранной валютой, по отношению к такому неожиданному обесцениванию национальной валюты[7,c.13].

Аналогично рискам процентной ставки, сложные технологии минимизации риска, обычно используемые в других государствах - форварды, фьючерсы и некоторые другие, пока не могут применяться в условиях нашей страны. Многие из этих инструментов недоступны или они сами создают недопустимые кредитные риски для участвующих сторон. В данной ситуации долг в иностранной валюте можно привлекать с условием его хеджирования в национальной валюте по цене, дающей некоторую экономию (обычно небольшую) по сравнению с прямым заимствованием в национальной валюте.

В целях снижения валютного риска необходимо анализировать экономические и политические факторы, способные оказать влияние на курсы валют, которые входят в валютную структуру внешнего долга.

Риск ликвидности определяется способностью (возможностью) своевременно и полностью обслуживать конкретные внешние долги. Он возникает в результате отсутствия у субъектов хозяйствования средств для полного исполнения своих обязательств в срок. Управление риском ликвидности и его сокращение предполагают действия, направленные на предотвращение “связывания” платежей во времени, а также приводящие к своевременному обслуживанию долга независимо от непредвиденных обстоятельств. В этой связи возможно создание финансового запаса, который стал бы своего рода “буфером” в случаях возможных трудностей с ликвидностью и инструментом для минимизации потенциальных отрицательных эффектов, являющихся результатом риска ликвидности, а также использование внутренних источников финансирования долга. В свою очередь, это требует создания условий для развития внутреннего рынка капитала. В качестве фактора, снижающего риск ликвидности, можно рекомендовать ограничительную политику в отношении финансирования различных проектов и программ с участием государства, включая гарантированные правительством ссуды. Соответствующая политика, связанная с официальными валютными запасами, может также играть важную роль в увеличении маневра для правительства при наступлении непредвиденных негативных обязательств, касающихся обслуживания внешнего долга.