Актуальные проблемы межбюджетных отношений в федеративном государстве: опыт Германии и России

 

 

Правительство Российской Федерации

 

Федеральное государственное автономное образовательное учреждение

высшего профессионального образования

 

«Национальный исследовательский университет  
«Высшая школа экономики»

 

Факультет государственного и муниципального управления

Кафедра финансового менеджмента в государственном секторе

 

 

БАКАЛАВРСКАЯ РАБОТА

 

 

На тему «Актуальные проблемы межбюджетных отношений в федеративном  государстве: опыт Германии и России»

 

 

 

Студент группы № 492

Хугаева Маргарита Олеговна              

Научный руководитель:

старший преподаватель

Шамьюнов Марат Маратович

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Москва, 2013

 

Оглавление

 

 

Введение

 

Межбюджетные отношения – основа бюджетной системы любого федеративного государства, обеспечивающая финансовую взаимосвязь между субъектами бюджетной системы. Также межбюджетные отношения существенно воздействуют на экономическую ситуацию, темпы роста основных макроэкономических и демографических показателей как в субъектах федерации, так и в стране в целом.

Помимо социально-экономической составляющей жизни общества, эти отношения выполняют политические функции, так как они могут не только способствовать сохранению единства государства, развитию отношений между центром, субфедеральными и местными властями, но и привести к разрушению страны. В этой связи необходимо тщательно подходить к выбору курса развития и реформирования межбюджетных отношений.

Особенно актуален данный вопрос в Российской Федерации, во-первых, так как Россия – молодая федерация, которая находится на пути становления межбюджетных отношений. Во-вторых, Россия – страна с самым большим количеством субъектов федерации. Для того чтобы выработать взвешенную стратегию социально-экономического развития, не ущемляющую ни один регион, ни одно муниципальное образование, очень важно выработать оптимальную модель финансовых взаимоотношений.

В такой ситуации полезен опыт зарубежных федераций, чьи успехи в сфере экономики несомненны. Наиболее подходящим является теория и практика межбюджетных отношений в Федеративной Республике Германии, которая занимает лидирующие позиции в мире и является основным «донором» Европейского Союза.

К сожалению, прямое копирование положительного опыта невозможно, поэтому необходимо адаптировать к российской модели межбюджетных отношений лучшее, что можно позаимствовать из германской.

Основной целью данной работы является решение актуальных проблем межбюджетных отношений в России при помощи использования немецкого опыта.

Для достижения цели были поставлены следующие задачи:

• рассмотреть теоретические основы межбюджетных отношений в федеративных государствах: понятийный аппарат, принципы организации, модели и инструменты регулирования межбюджетных отношений;
• охарактеризовать основные черты немецкой модели межбюджетных отношений;
• проследить реформирование межбюджетных отношений в России за 2000 – 2012 гг.;
• сравнить модель межбюджетных отношений Германии и России;
• применить немецкий опыт кооперативной модели межбюджетных отношений к российской модели распределения налоговых поступлений;
• определить пути совершенствования межбюджетных отношений в Российской Федерации.

Предметом исследования являются механизмы и инструменты горизонтального и вертикального выравнивания финансовой обеспеченности регионов в Российской Федерации. Объектом исследования выступает процесс государственного регулирования с помощью межбюджетных отношений в Российской Федерации.

В работе использовались  историко-логический метод, метод сравнения и аналогии, аналитический метод и метод графического представления данных.

Теоретическую базу исследования составили труды российских и зарубежных ученых, занимающихся проблемами межбюджетных отношений. При написании данной работы были использованы работы как отечественных исследователей, в том числе К. К. Барановой, О. В. Богачевой, Е. Бухвальда, А. В. Волкова, Л. А. Ерошкиной, А. Г. Игудина, С. В. Казанцева, Г. З. Крылова, А. М. Лаврова, Б. Л. Лавровского, В. Н. Лексина, Ю. И. Любимцева, Е. А. Морозова, В. А. Петрова, Г. Б. Поляка, Е. А. Постниковой, М. В. Романовского, А. Г. Силуанова, Р. Г. Сомоева, В. Б. Христенко, С. М. Хурсевича, А. Н. Швецова, Л. И. Якобсона и других, так и зарубежных авторов, в том числе Р. Дернберга, М. Дункана, Д. Элазара, Дж. Литвака, С. Смита, Дж. Стиглица, Х.Хаузера, А. Хельмута, Г. Хьюза и других.

Эмпирическую базу составили статистические данные, опубликованные Министерством финансов Российской Федерации, Федеральным казначейством России, Российской службой государственной статистики, Министерством финансов Федеративной Республики Германии, Немецкой службой официальной статистики, Организацией экономического сотрудничества и развития.

Структура выпускной квалификационной работы и последовательность решаемых задач подчинена достижению ее цели. Работа состоит из введения, трех глав, заключения, библиографии и приложений. Во введении обозначена актуальность исследования, ее цели и задачи, обозначен предмет и объект исследования, а также теоретическая и эмпирическая база. В первой главе исследована содержательная сторона понятия «межбюджетные отношения», принципы организации, модели и инструменты регулирования межбюджетных отношений. Вторая глава посвящена описанию и сравнению моделей межбюджетных отношений Германии и России, а также анализу применимости немецкого опыта распределения налоговых доходов к российской практике. В третьей главе предложены пути совершенствования системы межбюджетных отношений в Российской Федерации.

Настоящая работа является основой для дальнейших исследований межбюджетных отношений в федеративном государстве.

 

 

Глава 1. Теоретические основы межбюджетных отношений в федеративном государстве

 

Проблема межбюджетных отношений всегда являлась одной из наиболее обсуждаемых и изучаемых экономических проблем. Возможно, поэтому нет единого концептуального подхода к ее решению ни в экономической, ни в правовой литературе.

Это обосновало необходимость обращения к нормативно-правовой базе и научной литературе с тем, чтобы понять роль межбюджетных отношений в социально-экономическом развитии страны. Но прежде необходимо определиться  с понятием, существующими моделями и инструментами регулирования межбюджетных отношений.

 

1. Понятие межбюджетных отношений и принципы их организации

 

Важность и всеобщность проблем межбюджетных отношений объясняет широкое обсуждение их в экономической литературе, что, однако, не исключает противоречивость понятийного аппарата. Попытаемся разобраться в определениях межбюджетных отношений и обозначить то из них, которое, на наш взгляд, точнее отражает сущность этих отношений.

Согласно статье 6 Бюджетного кодекса РФ межбюджетные отношения определяются как «взаимоотношения между публично-правовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса».1

В научной литературе встречается множество трактовок понятия «межбюджетные отношения». Некоторые  авторы полагают, что «межбюджетные отношения – это отношения между органами государственной власти федерального, регионального уровней и органами местного самоуправления по поводу бюджетного устройства, реализации бюджетного федерализма, включая  распределение и перераспределение доходов и расходов между бюджетами».2 Однако данное определение ограничивает компетенцию и практически реализуемые полномочия  органов власти.

Более широкого определения придерживаются А.М. Бабич и Л.Н. Павлова:  «Межбюджетные отношения – это совокупность отношений между органами государственной власти Российской Федерации, органами власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления по поводу разграничения и закрепления бюджетных правомочий, соблюдения прав, обязанностей и ответственности органов власти в области составления, утверждения и исполнения бюджетов и бюджетного процесса».3 Авторы совершенно оправданно включают в определение межбюджетных отношений отношения по поводу четкого разделения доходных и расходных полномочий и их закрепления за соответствующим уровнем власти.

Ю.Н. Любимцев понимает межбюджетные отношения как «системно организованные денежные потоки и связи между субъектами межбюджетных отношений по формированию, распределению и использованию бюджетных фондов и грантов».4 В межбюджетных отношениях органы власти выступают в качестве посредников между государством и обществом, организующих финансовое обеспечение предоставления общественных благ.  

О.Г. Бежаев считает, что «межбюджетные отношения – это экономико-правовые отношения, возникающие между органами государственной и муниципальной власти в ходе бюджетного процесса по поводу разграничения на постоянной или долговременной основе расходных полномочий, доходов, поступающих в бюджетную систему страны, определения нормативов закрепления на постоянной и долговременной основе федеральных и региональных налогов, перераспределения средств из бюджетов вышестоящих уровней в нижестоящие в порядке бюджетного регулирования, возмещения расходов, связанных с передачей расходных полномочий или принятием решений, вызвавших дополнительные расходы или потери доходов других бюджетов, передачи средств в форме дотаций, субвенций, субсидий временной финансовой помощи на возвратной платной и бесплатной основе, а также объединения средств для финансирования расходов в интересах разных уровней власти и разных территорий одного уровня власти».5 Это определение содержит весь спектр межбюджетных отношений, возникающих в бюджетном процессе. Не обозначена только цель этих отношений.

Напротив, некоторые авторы при определении понятия межбюджетных отношений отталкиваются от их цели или направленности. Х.М. Богов исходит из того, что «реализация потребностей людей предполагает делегирование конкретных полномочий соответствующим уровням органов власти. Политические полномочия обеспечиваются финансовыми полномочиями. Любой из органов конкретного уровня власти должен обладать для реализации своих полномочий определенными источниками доходов. Межбюджетные отношения обусловлены действием двух основных факторов. Во-первых, как часть распределительных отношений они порождены неравномерностью размещения доходных источников и потребителей финансовых ресурсов. Во-вторых, их наличие связано с функционированием органов государственной власти и местного самоуправления, обеспечивающих иерархические интересы граждан».6

Е.А. Морозова отмечает, что межбюджетные отношения вызваны необходимостью функционирования механизма финансового выравнивания ассиметричного социально-экономического развития субъектов РФ. Данный механизм представляет собой распределение расходных и доходных полномочий между уровнями власти в целях обеспечения  финансовыми ресурсами выполняемых ими функций.7

Обобщив сказанное выше, можно определить систему межбюджетных отношений как подсистему бюджетных отношений, включающую совокупность взаимосвязанных финансовых отношений между бюджетами разного уровня  по поводу разграничения расходов и доходов в целях горизонтального выравнивания доходов бюджетов одного уровня.

Система межбюджетных отношений объединяет бюджеты разных уровней, обеспечивая функционирование бюджетной системы. При этом межбюджетные отношения опираются на принципы, которые выделил Д. Элазар:

• закрепление в конституции страны распределения власти и гарантий неизменности полномочий центрального и региональных правительств;
• наличие двухпалатного парламента, представляющего население и регионы;
• представительство регионов на федеральном уровне через двухпалатный парламент (на мой взгляд, данный принцип охватывает предыдущий);
• право регионов влиять на процесс изменения конституции страны, но без права изменять собственную конституцию в одностороннем порядке;
• наличие децентрализованного правительства, причем полномочия центрального правительства на федеральном уровне выше, чем полномочия региональных правительств на своем уровне8;

Однако, помимо названных, необходимо обозначить следующие принципы:

• сочетание интересов всех субъектов межбюджетных отношений;
• равенство прав в межбюджетных отношениях субъектов с федеральным центром и муниципальных образований с органами власти субъектов;
• взаимная ответственность органов власти разных уровней за соблюдение обязательств по межбюджетным отношениям;
• транспарентность (ясность, прозрачность) и гласность межбюджетных отношений, простота расчетов.

Межбюджетные отношения равно как с теоретической, так и с практической точки зрения, играют важнейшую роль в образовании финансовых взаимосвязей, которые, в свою очередь, обеспечивают функционирование бюджетной системы.