Анализ системы управления государственным долгом РФ

В 1950-х гг. внешние заимствования  использовались в узких пределах: в форме краткосрочных и среднесрочных  кредитов для финансирования импорта  в относительно благоприятных условиях роста экономического потенциала страны, смягчения международной напряженности.

В 1960-х гг. при оплате импортного оборудования для крупных объектов активно привлекались прямые долгосрочные кредиты западных банков. Так, в 1964-1965гг. Внешторгбанк СССР заключил с английскими, французскими и итальянскими банками  девять долгосрочных соглашений о банковских кредитах сроком на 10-15 лет на общую  сумму 480 млн. рублей. Страна нуждалась в технологическом оборудовании для химической и легкой промышленности, развитие которых рассматривалось как важный фактор роста благосостояния. Такая практика стала устойчивой, что позволило построить многие крупные промышленные предприятия, игравшие структурообразующую роль в своих отраслях и основательно ускорившие экономический подъем в СССР в годы «косыгинской реформы». К примеру, в 1966г. в СССР было подписано семь новых кредитных соглашений и протоколов на общую сумму 449 млн. рублей. В последующее время была апробирована новая форма сотрудничества - компенсационные сделки по привлечению инвестиционных целевых кредитов на срок 10-15 лет, которые погашались поставками необходимой зарубежным партнерам продукции после вступления в строй предприятий, построенных с помощью кредитов.

Начиная с 1960-х гг. целевые кредиты  Советскому Союзу предоставлялись  государствами - членами СЭВ. В 1960-1980-х  гг. было заключено более 20 соответствующих  многосторонних соглашений о сотрудничестве с использованием долгосрочных целевых  кредитов.

В конце 1980-х гг. экономическое положение  СССР быстро ухудшалось. Резко сократились  золотовалютные резервы - с 15,3 млрд. долларов в 1988г. до 7,6 млрд. долларов в 1991г. В 1990г. было продано золота на 2,7 млрд. долларов и в 1991г. - на 3,8 млрд. долларов. Для  решения платежных проблем непомерно  тратились золотые запасы государства: если в середине 1980-х гг. они составляли около 2,5 тыс. тонн, то к концу 1991г. - уже  всего 240 тонн, достигнув небывало низкого  уровня за всю историю России XX века.

Экономическая политика «перестройки»  и «ускорения» тех лет, не обеспеченная соответствующими ресурсами, привела  к резкому увеличению государственных  капиталовложений в промышленность, росту незавершенного капитального строительства по всем «долгостроям», уменьшению доли потребительских товаров  в импорте. Попытки реализовать  социальные программы, повысить уровень  оплаты труда не были подкреплены  товарными ресурсами. Нарастали  инфляционные процессы. В 1991г. кризис стал глубже и масштабнее: экспорт нефти  сократился на 50%, снижение валютных резервов диктовало свертывание импорта. Давало о себе знать падение к 1986г. цены экспортируемой нефти (до 10 долларов за баррель, в конце 1970-х гг. она  составляла 30 долларов) и газа, привязанного к нефти. Отступало во времени  введение в эксплуатацию новых мощностей, ориентированных на экспорт отраслей, на что были потрачены иностранные  кредиты. Экономические трудности  диктовали внешние заимствования при необходимости скорейшего погашения прежних, поскольку процентная ставка по кредитам достигала в среднем 8% годовых. Выплаты задолженности осложнились весной 1990г., когда впервые несколько всесоюзных внешнеторговых объединений допустили просрочку платежей и в результате иностранные фирмы потребовали перехода на аккредитивную форму расчетов с советскими внешнеторговыми организациями. Внешэкономбанк СССР, обслуживавший внешнеторговые операции в СССР, 19 ноября 1991г. объявил о своей неплатежеспособности, а иностранные коммерческие банки практически прекратили предоставлять кредиты без гарантий правительства. В 1990 - первой половине 1991гг. было получено внешних займов на 7,5 млрд. долларов уже под его гарантии. Положение несколько улучшилось вследствие выхода СССР в 1988г. на рынок еврооблигаций, где в 1988-1992гг. было размещено ценных бумаг на 1,9 млрд. долларов.

Хотя с 1970г. по 1980г. внешняя задолженность  страны выросла в 16 раз (с 1,6 до 25,2 млрд. долларов), по сравнению с рядом  стран объем долга был умеренным. Ситуация стала угрожающей после 1985г.: в начале 1986г. СССР занимал 12-е место  по размеру внешнего долга (после  Польши, Аргентины, Египта, Индии, Мексики, Бразилии, Китая, Венесуэлы, Индонезии, Южной Кореи и Турции), а к 1992г. - второе после Бразилии. Отношение  внешнего долга к экспорту поднялось  с 52% в 1987г. до 164% в 1993г., а к объему ВВП - с 8% до 29%. Увеличивались заимствования  у правительств иностранных государств. Доля кредиторов-правительств других стран выросла с 3,9% в 1987г. до 14,3% в 1991г. и 65,4% в 1993г. Это было обусловлено  сокращением коммерческого кредитования, переоформлением части обязательств, в том числе просроченной креди-торской  задолженности перед бывшими  соцстранами, в задолженность перед  государством. В связи с этим несколько  улучшилась структура долга.

Распад СССР диктовал необходимость  обоснованного распределения государственного долга СССР. Итогом первого этапа  этой работы было определение расчетных  долей бывших республик СССР по ряду нижеприведенных параметров.

По расчетным долям следовало  распределить порядка 81 млрд. долларов. Из них на Россию приходилось около 49 млрд. долларов. Однако этот проект распределения  внешнего долга между республиками реализован не был. К дележу долга  подключилась «большая семерка». Не обошлось без давления со стороны Евросоюза. В результате 28 октября 1991г. от имени  Союза и восьми союзных республик  в Москве был подписан так называемый Меморандум о взаимопонимании, который  в ЕС рассматривался как предварительное  условие для предоставления России финансовой помощи, поскольку в ЕС в перспективе ее видели как правопреемницу долга СССР. На «сговорчивость» России ей было обещано предоставление отсрочки платежей по внешнему долгу СССР. Документ определял, что союзные республики принимали на себя «совместную и солидарную ответственность» по внешнему долгу СССР, т. е. чтобы все республики отвечали за погашение всего долга СССР. Если одна из них не платит, за нее это должны сделать остальные. Если же не платят республики, то Россия одна должна была обслуживать весь союзный долг.

Под Меморандумом первоначально поставили  подпись только восемь республик, а  три прибалтийские отказались, мотивируя  это их насильственным присоединением к Союзу. Созревало убеждение, что  расплачиваться за весь Советский Союз должна одна Россия. Не случайно было решено пойти на «нулевой вариант» - передать ей ответственность по внешнему долгу  и права на внешние активы СССР (долги иных стран перед СССР). Это для России было крайне невыгодно, ибо внешние активы значились  за неплатежеспособными государствами. Поскольку СССР намного раньше «самоликвидации» остался без республик Прибалтики, то первые соглашения о «нулевом варианте»  были подписаны летом 1992г. с Беларусью, Туркменистаном и Кыргызстаном. В 1992г. главы СНГ подписали документ об отказе от многосторонних форм и  меха-низмов управления союзным долгом и активами, вследствие чего все  расчеты переводились на двусторонний уровень. В ноябре 1992г. было подписано  соглашение с Узбекистаном и протоколы  о «нулевом варианте» с Арменией, Казахстаном, Молдовой и Таджикистаном, согласно которым долги и активы передавались России в управление на неопределенный срок.

В сентябре - октябре 1992г. представителям «семерки» и Парижского клуба  кредиторов удалось навязать России схему ее единоличной ответственности  по долгам СССР. После роспуска Межгосударственного  совета Россия оказалась единственным полномочным представителем большинства  правопреемников СССР в отношениях с Парижским и Лондонским клубами  кредиторов, столкнувшись с трудностями  оценки реальной стоимости государственных  финансовых активов в форме государственных  кредитов, представленных Советским  Союзом в основном странами социалистической ориентации. Существенная часть кредитов выделялась на основе политических решений  под поставку военной техники  и оружия, а суммы кредитов учитывались  в переводных рублях. В странах-должниках  СССР сменились политические режимы, так что требовались длительные переговоры для признания долгов.

В 1975-1985гг. внешний долг СССР возрос в 2 раза, тогда как за более короткий период 1986-1992гг. - в 2,5 раза. В целом  после 1985г. темп роста задолженности  удвоился и составил 41,7% в среднем  за год (при падении ВВП).

Внутренний государственный долг СССР с 1970г. по 1990г. возрос в 13,1 раза. В  конце 1988г. при обсуждении проекта  бюджета на 1989г. речь шла об изыскании  средств для покрытия его дефицита в размере около 100 млрд. рублей. По итогам 1989г. дефицит государственного бюджета достиг 120 млрд. рублей. В  бюджете на 1990г. его намечалось сократить  до 60 млрд. рублей, а в 1991 г. - до 27 млрд. рублей. Был впервые обнародован  объем государственного внутреннего  долга СССР, составивший на конец 1989г. около 400 млрд. рублей.

Для мирного времени рост внутреннего  долга был исключительно динамичным. Если это было привычным явлением в годы Великой отечественной  войны и в восстановительный  период, то на этапе «развитого социализма»  это означало использование «встроенного стабилизатора» экономики по схемам западных стран, особенно практикуемым в период кризисов перепроизводства, где используются и схемы «цикличного  бюджета». Не вполне правомерно полагать, что крупные заимствования специфичны лишь для трансформационных рыночных преобразований. Тенденция их роста  постоянно проявлялась как тенденция  увеличения «платы» за неэффективное  хозяйствование. Она неизбежно усилилась  вследствие ухудшения социально-экономического положения после распада СССР, тем более что встал вопрос распределения внешнего долга СССР.

Государственный долг формируется  как результат внутренней и внешней  долговой политики. Объем внешнего долга СССР в конце 1990г. при обсуждении проекта бюджета на 1991г. был представлен  величиной, которую надо увеличить  до 39 млрд. рублей по официальному курсу  Госбанка СССР. В то время он составлял 55 копеек за 1 доллар. Следовательно, величина задолженности в пересчете на доллары должна была составить около 71 млрд. долларов. Поскольку Россия не смогла после распада Советского Союза «распределить» между республиками его внешний долг и стала его  правопреемницей, общая величина формирую-щегося суверенного долга включала и  это наследие. Углубление кризиса  потребовало новых заимствований. Для них была создана институциональная  основа - в 1992г. Россия вступила в Международный  валютный фонд и могла обслуживаться  Всемирным банком (МБРР), а также  Европейским банком реконструкции  и развития. Поэтому история суверенных интенсивных заимствований России у названных международных организаций  связывается с 1992г. После 1992г. полученные Россией кредиты состоят из кредитов международных финансовых институтов, правительств иностранных государств и частных кредиторов.

Одной из основных проблем российской экономики времен переходного периода  стал непомерно возросший внутренний государственный долг.

В самом начале рыночных реформ дефицит  федерального бюджета финансировался главным образом за счет прямого  кредитования Центробанка РФ. В мае 1993г. правительством было принято решение  о запрещении прямого кредитования и создан рынок краткосрочных  государственных облигаций. На еженедельных аукционах размещались новые  выпуски государственных ценных бумаг, доход от которых направлялся  на финансирование дефицита бюджета, а  участниками рынка были как российские юридические и физические лица, так  и Центробанк РФ. Вплоть до 1996г. данный рынок рос, более того, периодически использовался для привлечения  избыточной рублевой массы с целью  снижения давления на валютный рынок  и инфляции.

Учитывая высокую доходность на данном сегменте рынка, а она в  определенные отрезки времени превышала 200% годовых в реальном исчислении (за вычетом инфляции), внутренний долг возрастал в геометрической прогрессии и его обслуживание к середине 1996г. превратилось в серьезную проблему - государственные заимствования  требовали значительно больше ресурсов, чем были внутренние ликвидные сбережения, при этом возможность внешних  заимствований оставалась весьма ограниченной. Для решения данной проблемы был  найден вполне логичный выход - в 1996г. на данный сегмент был разрешен доступ внешним инвесторам. Вполне естественно, что зарубежные инвесторы, ориентированные  на доходность в 18-20% в долларах США, присущую развивающимся рынкам, сочли  российские госбумаги привлекательными инструментами, и в скором времени  доля внешних инвестиций достигла 30% от объема рынка, а доходность снизилась  до 17-19% годовых. Широкий доступ нерезидентов на рынок внутреннего государственного долга позволил снизить нагрузку на бюджет в части расходов на обслуживание долга и облегчить получение  кредитов для реального сектора. При этом резко возросла зависимость  российской экономики от конъюнктуры  мировых финансовых рынков.

Интересно, что даже в 1998 г., когда  начался финансовый кризис, сумма  внутреннего и внешнего российского  долга по международным меркам была небольшой - примерно 54% ВВП. Для сравнения: отношение совокупного долга  стран ЕС к их ВВП в 1996г. составляло 70,4%, США - 63,1%. Но дело в том, что темпы  роста российской задолженности  были чрезвычайно высоки. Стремительное  расширение рынка ГКО/ОФЗ в 1995-1997гг. совпало с рекордным по объему притоком иностранных капиталов на развивающиеся рынки, в том числе в Россию. Значительную часть долговых обязательств государства приобрели иностранные инвесторы. Но после вспышки «азиатского» кризиса 1997г. их готовность к риску сменилась осторожностью, начался отток капиталов. Тяжесть положения усугублялась тем, что более половины внутренних обязательств были краткосрочными (со сроком погашения менее года), в июне 1998г. они почти в 4 раза превышали официальный показатель валютных резервов.

От сильного внешнего шока (из-за падения  сырьевых цен на мировом рынке  и оттока капиталов с развивающихся  рынков) эта уязвимая долговая конструкция, основанная на постоянном рефинансировании старых долгов новыми, рухнула. К апрелю 1998г. бюджет начал работать на ГКО. Накануне 17 августа 1998г. казна выплачивала  по 1 млрд. долларов в неделю по старым облигациям, а покупать новые инвесторы  перестали. На выплаты по ГКО/ОФЗ  уходило до 70% доходов бюджета. Инструмент покрытия дефицита бюджета превратился  в свою противоположность. Рефинансировать  долг на финансовом рынке было невозможно, а на резкое снижение расходов бюджета  не соглашалась Государственная  Дума. Привлечение внешних инвесторов поначалу замедлило наступление  краха ГКО, а затем их уход с  российского рынка ускорил его.

За период 1985-1991гг. общая сумма  внешнего долга СССР западным странам  возросла почти в три раза - с 22,5 млрд. долларов до 65,3 млрд. долларов. Рост задолженности Западу продолжился  и при российских властях: за счет начисления процентов по советским  долгам, которые фактически перестали  погашать, и за счет новых кредитов, в том числе международных  валютно-финансовых организаций - к  концу 1997г. внешний долг России возрос до 124 млрд. долларов, а к концу 1998г. - до 160 млрд. долларов, что поставило  ее в один ряд с Мексикой и Бразилией, являющимися крупнейшими мировыми должниками. При этом унаследованные Россией долги имели крайне неблагоприятную  структуру. Они состояли, главным  образом, из среднесрочных и краткосрочных  кредитов, и их основная масса подлежала  погашению в 1992-1995гг.

Круг западных кредиторов России достаточно велик - в него входят около 600 коммерческих банков из 24 стран, а также Международный  валютный фонд, Международный банк реконструкции и развития, Европейский  банк реконструкции и развития. Основной массив долгов приходится на банки 6 стран - Германии, Италии, США, Франции, Австрии  и Японии.

В январе 1992г. Правительство Российской Федерации заключило первое соглашение о реструктуризации долга с Парижским  клубом кредиторов, за ним последовали  три реструктуризации в 1993-1995гг., которые  охватывали процентные выплаты в период с декабря 1991г. по конец 1995г. В апреле 1996г. было достигнуто принципиальное соглашение с Парижским клубом о реструктуризации приблизительно 40 млрд. долларов задолженности кредиторам клуба. Около 45% этой суммы было запланировано выплатить в период до 2020г., остальные 55% (которые включают все краткосрочные долги Парижскому клубу) - до 2016г. Выплаты по основному долгу, постепенно увеличивая, было запланировано производить с 2002г.

Вышесказанное позволяет выделить семь основных этапов государственных  заимствований в новейшей истории.